Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-администратнвистов: И.А.Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, С.Е. Чаннова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки, хотя и наносят тот или иной вред обществу, но, в отличие от преступлений, не имеют общественно опасного характера. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, Д.Н. Бахрах, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Для характеристики негативного воздействия административного правонарушения на общественные отношения этими и другими учеными предлагаются такие его признаки как общественная вредность или антиобщественность, что позволяет легко их отграничить от уголовных преступлений246.

Особенность административных правонарушений заключается в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной безопасности, санитарии и др.), установленных в целях предупреждения вредных последствий. Поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий.

Применительно к нарушениям антимонопольного законодательства представляется необходимым более детально остановиться на таком признаке административного правонарушения как виновность. Связано это с тем, что админи-

121

стративные правонарушения антимонопольного законодательства совершаются, как правило, юридическими лицами. Между тем вопрос вины юридических лиц является одним из самых сложных как в теории, так и в практике административной ответственности.

Как таковое определение вины юридических лиц в КоАП РФ не содержится. В связи с этим в научной литературе и в нормативных документах предлагались различные подходы к определению вины юридических лиц. Так распространенным является понимание вины юридических лиц как психологического отношения к содеянному коллектива, определяемого по доминирующей воле в этом коллективе247. Аналогичное по конструкции понятие вины содержится в ст.106 Налогового кодекса РФ.

В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица. Он основан на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. При таком рассмотрении вина юридического лица определяется как "комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин"248.

Эта концепция оказалась положена в основу законодательного определения случаев виновности юридического лица, данного в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Как видно, в основу здесь положена реальная возможность либо невозможность соблюдения

247См.: Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 6.

248Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дисс. : канд. юрид. на-

ук. М., 2001. С.13.

122

юридическим лицом правовых норм. Однако, как справедливо отмечает в связи с этим С.Е. Чаннов, «совершенно очевидно, что такие формулировки, как «имелась возможность для соблюдения правил и норм», «не были приняты все зависящие от него меры» носят оценочный характер и оставляют широкий простор для усмотрения правоприменителя»249. Это, собственно и было подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации в том же определении от 21 апреля 2005 г.: установление того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии или отсутствии его вины (умышленной или неосторожной) связаны с исследованием фактических обстоятельств дела, что является прерогативой судов общей и арбитражной юрисдикции и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, определенную ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Практика показывает, что судебные органы признают юридические лица не виновными в совершении административных правонарушений, как правило, лишь в случаях, когда невозможность соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность обуславливалась действиями третьих лиц. Так, например, Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (ул. Пушкина, д. 95, г. Уфа, Республика Башкортостан, 450008) от 01.10.2009 N 5/8360 о пересмотре в порядке надзора решения от 06.02.2009, постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 02.07.2009 по делу Арбитражного суда Республики Башкортостан N А07-18156/2008-А-ХИМ, и установила, что открытое акционерное общество

123

"УфаАгроСнаб" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 01.11.2008 N АА-043/08 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.31 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены открытое акционерное общество "Башкомснаб" и открытое акционерное общество "Трест "УфаГражданСтрой".

Как полагает управление, им надлежащим образом доказано, что у общества имелась возможность для соблюдения правил и норм антимонопольного законодательства, за нарушение которых установлена административная ответственность. Однако все рассматривающие ранее дело судебные инстанции пришли к выводу, что вина общества в отключении электроэнергии отсутствует, поскольку оно произведено третьей организацией, работников которой общество было обязано беспрепятственно допускать к электрическим установкам и энергосетям.

Изложенные управлением доводы о несогласии в этой части с выводами судов вопросов единообразия в толковании и применении норм права не затрагивают и, по существу, направлены на переоценку фактических обстоятельств спора, установление которых к компетенции суда надзорной инстанции не относится.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд определил в передаче дела № А07-18156/2008-А-ХИМ Арбитражного суда Республики Башкортостан в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения от 06.02.2009, постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2009 и постановле-

124

ния Федерального арбитражного суда Уральского округа от 02.07.2009 по указанному делу отказать250.

В то же время в случаях, если совершение административного правонарушения юридическими лицами было вызвано противоправными действиями работников самого юридического лица, вина юридического лица в целом считается доказанной251. Таким образом, вина юридических лиц при совершении административных правонарушений физическими лицами – работниками данного юридического лица, по сути, презюмируется, что, очевидно, противоречит ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. И это делается при том, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ еще в 2004 году указал, что «рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд в судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда» (п. 16)252. Таким образом, как справедливо отмечает Л.В. Белова, исходя из принципа состязательности и равноправия, закрепленного в ст. 123 Конституции РФ, органы и должностные лица при привлечении юридического лица к административной ответственности обязаны выяснить наличие вины в его действиях, а не автоматически переносить вину работника на юридическое лицо253.

Хотя, по общему правилу, установление вины юридического лица в совершенном им административном правонарушении является обязательной, КоАП РФ содержит несколько исключений из этого правила. В соответствии с ч. 3

– 6 ст. 2.10 КоАП РФ при реорганизации юридических лиц (слиянии, присоединении, разделении, преобразовании) вновь возникшие юридические лица несут ответственность независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте администра-

250Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 2009 г. N ВАС-

13899/09

251См. например: постановление от 3 августа 2004 г. N 4554/04; постановление от 28 сентября 2004 г. N 6429/04; постановление от 23 ноября 2004 г. N 8688/04; постановление от 28 июня 2005 г. N 480/05 и др.

252Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 20.11.2008) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"

253Белова Л.В. Вина юридического лица по административному праву // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2007. № 4. С. 28.

125

тивного правонарушения до завершения реорганизации, то есть, в отсутствие его вины.

Входе осуществления контрольных мероприятий (и, в частности в ходе проведения проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) антимонопольные органы могут выявить различные административные правонарушения, в том числе и те, полномочия по возбуждению дел о которых не входят в их компетенцию. Регламент проведения проверок в связи с этим устанавливает, что в случае выявления при проведении проверок признаков нарушения законодательства, контроль соблюдения которого не входит в функции антимонопольных органов, антимонопольный орган направляет информацию и материалы об этом в соответствующий уполномоченный орган (п. 3.21).

Вслучаях же, если в полномочия по рассмотрению дел о выявленном правонарушении (правонарушениях) и (или составлению протоколов по ним) входят в полномочия антимонопольных органов, уполномоченные должностные лица обязаны возбудить дело. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица федерального антимонопольного органа и его территориальных органов уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.15, 14.3, статьей 14.6 (за исключением правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов), статьями 14.9, 14.31 - 14.33, 14.38, частями

2.1- 2.6 статьи 19.5, статьей 19.8 (в пределах своих полномочий), статьей 19.31 КоАП РФ.

Нас, в рамках данной работы в первую очередь только нарушения антимонопольного законодательства. В связи с этим, прежде всего, необходимо отметить, что законодательство об административных правонарушениях посягающих на действующие нормы антимонопольного законодательства не так

126

давно подверглось серьезным изменениям, последствия которых начинают в полной мере ощущаться только в настоящее время.

Необходимость указанных изменений была вызвана тем, что «как показала практика, положения Закона о защите конкуренции в области усиления ответственности для хозяйствующих субъектов не смогут эффективно работать без внесения соответствующих поправок в КоАП РФ»254. Как следствие, в мае 2007 г., на основании пунктов 5 - 6 ст. 1 Федерального закона от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях" вступили в силу поправки к КоАП РФ, кардинально скорректировавшие существовавшую до этого модель административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Наиболее важным из внесенных изменений стало дополнение КоАП РФ статьями 14.31 - 14.33 непосредственно устанавливающими ответственность за совершение ряда нарушений конкурентного законодательства. До этого административная ответственность могла наступать не за сами указанные нарушения, а лишь за невыполнение требований ФАС России о прекращении этих неправомерных действий (либо за невыполнение иных требований ФАС).

Таким образом, в настоящее время можно говорить о существовании двух моделей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства:

1)традиционной, при которой ответственность наступает за невыполнение законных требований ФАС России (в чем бы они не заключались и на что бы ни были направлены) либо за не предоставление ФАС России информации;

2)непосредственной, при ответственность наступает за нарушение конкретных запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции».

127

§2. Административная ответственность за невыполнение законных требований федеральной антимонопольной службы

Рассмотрим сперва первую модель. Она в настоящее время представлена двумя статьями КоАП РФ: 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» и 19.8 «Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля».

В ст. 19.5 собственно охране законодательных положений о защите конкуренции посвящены ч. 2.1 – 2.6. Часть 2.1 устанавливает ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, или выданного при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной помощи законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий. Часть 2.2 – за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции. Часть 2.3 – за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) или выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией

128

законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции. Часть 2.4 – за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа об отмене либо изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления. Часть 2.5 – за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении недобросовестной конкуренции. И, наконец, ч. 2.6 – за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 указанной статьи.

Таким образом, части 2.1 – 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ построены по принципу: от частного к целому. Части 2.1 – 2.5 предусматривают ответственность за невыполнение конкретных предписаний антимонопольных органов, в то время как ч. 2.6 устанавливает ответственность за невыполнение предписаний антимонопольных органов «в целом», не перечисленных выше. Здесь надо отметить, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите

129

конкуренции» федеральный антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:

а) о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

б) о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

в) о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

г) о прекращении недобросовестной конкуренции; д) о недопущении действий, которые могут являться препятствием для

возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

е) об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; з) о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимо-

нопольного законодательства; и) о заключении договоров, об изменении условий договоров или о рас-

торжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

к) о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

л) об изменении или ограничении использования фирменного наименования в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых наруше-

130