Руководитель следственного органа в системе МВД России как участник уголовного судопроизводств. Монография

О.В. Колесников

Руководитель

следственного органа

в системе МВД России

как участник

уголовного судопроизводства

Теоретические и организационно-правовые

проблемы

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.

Научная специальность «Уголовный процесс, криминалистика; оперативно-разыскная деятельность»

Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.

Научная специальность «Уголовный процесс, криминалистика; оперативно-разыскная деятельность»

Закон и право Москва 2023

Введение

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. ¹ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»»1 в число участников уголовного судопроизводства вместо начальника следственного отдела была введена новая процессуальная фигура руководителя следственного органа, что имело прямое отношение к органам предварительного следствия

âсистеме МВД России, которые являются самыми многочисленными среди всех следственных органов Российской Федерации. Следователи органов внутренних дел расследуют уголовные дела по 70% совершаемых в стране преступлений, а также по 80% тех, по которым предварительное следствие обязательно, 90% уголовных дел всех совершенных в стране преступлений экономической направленности, каждое второе дело о бандитизме и контрабанде2. Следовательно, и руководители следственных органов в системе МВД России по своей численности занимают первое место среди руководителей всех следственных органов России и осуществляют процессуальный контроль и иные процессуальные полномочия по большинству расследуемых уголовных дел в стране.

Предшествующий современному институту руководителя следственного органа институт начальника следственного отдела был введен в 1965 г. Введению института начальника следственного отдела предшествовала длительная дискуссия, в ходе которой, в частности, высказывались опасения, что наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела,

âподчинении которого находится следователь, приведет к утрате им процессуальной самостоятельности, а также что произойдет частичное дублирование процессуальных полномочий на- чальника следственного отдела и прокурора. Указанные пробле-

1 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2820.

2 Интервью начальника Следственного комитета при МВД России журналу «Милиция» // Официальный сайт МВД России.

3

мы, только уже в связи с новым институтом руководителя следственного органа, остаются актуальными и в настоящее время.

В начале 1960-х гг. особую заинтересованность в наделении начальника следственного отдела процессуальными правами проявляло руководство Министерства охраны общественного порядка (МООП) РСФСР, связывая это с фактом предоставления права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка (с 1968 г. — органы внутренних дел) в соответствии с указом Президиума Верховного Совета

СССР от 6 апреля 1963 г. Таким образом, введение в уголовный процесс института начальника следственного отдела, переросшего в институт руководителя следственного органа, непосредственно связано с деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД.

С вступлением в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. произошло значительное перераспределение процессуальных и контрольно-надзорных полномочий между прокурором и начальником следственного органа, что вызывало и до сих пор продолжает вызывать острую полемику в юридической науке и среди практических работников в сфере уголовного судопроизводства. Разрешение данной проблемы требует науч- ного юридического анализа действующего законодательства об участниках уголовного судопроизводства и практики его применения.

Принятие Федерального закона от 5 июня 2007 г. самым непосредственным образом было связано с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а ныне самостоятельного Следственного комитета Российской Федерации. Поэтому взаимосвязанным с объектом и предметом настоящего исследования является дискутируемый вопрос о создании в будущем единого Следственного комитета с упразднением органов предварительного следствия в других ведомствах, в том числе и в МВД России.

Процессуальный статус руководителя следственного органа регулируется не только уголовно-процессуальным законом, но и ведомственными нормативными правовыми актами, в том числе актами МВД России. Особенно важно в этой связи разграни- чить административные и процессуальные полномочия руково-

4

дителя следственного органа, не допускать их смешения и утраты процессуальной независимости следователя.

Актуальным до настоящего времени остается вопрос о разграничении функций руководителя следственного органа по процессуальному руководству предварительным следствием и осуществлению им ведомственного контроля за производством предварительного следствия.

Одним из важнейших полномочий руководителя следственного органа является дача им согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей, об избрании других мер пресечения и иных процессуальных действий, на производство которых требуется судебное решение. Ранее согласие на принятие указанных процессуальных решений и совершение указанных процессуальных действий давал прокурор. В настоящее время большая доля правовой и моральной ответственности за принятие решений в этой сфере лежит на руководителе следственного органа. Существует необходимость разработки научно обоснованных методических рекомендаций для руководителя следственного органа по осуществлению указанных и других процессуальных полномочий.

5

Глава 1

Правовые основы процессуального статуса

руководителя следственного органа

всистеме МВД России

1.1.Начальник следственного отдела как участник уголовного судопроизводства до вступления в силу

Федерального закона от 5 июня 2007 г.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. ¹ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»»1 в уголовное судопроизводство введена новая процессуальная фигура руководителя следственного органа. Историческим предшественником руководителя следственного органа был начальник следственного отдела (ст. 127.1 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР, введенная указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г.)2.

Как видно, статья о начальнике следственного отдела в Уго- ловно-процессуальном кодексе (далее — УПК) РСФСР, принятом 27 октября 1960 г., появилась далеко не сразу. Изданию указа Президиума Верховного Совета РСФСР предшествовала многолетняя дискуссия.

Отметим, что должность начальника следственного подразделения в советской милиции была введена в 1940-х гг. На него были возложены задачи организационного руководства следственным подразделением и контроля за расследованием преступлений, однако его положение не было закреплено в процессуальном законе. Вследствие этого начальники следственных под-

1 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.

2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965. ¹ 50. Ст. 1245.

6

разделений испытывали значительные трудности в практиче- ском осуществлении своих должностных обязанностей, так как не обладали никакими процессуальными правами и, кроме того, входили в систему органов дознания. Начальники органов милиции и их заместители на основании ведомственных нормативных актов (приказов, инструкций, директивных указаний, писем) были вправе давать обязательные для исполнения указания начальникам следственных отделов, в том числе и по вопросам процессуального характера1.

Кроме того, следственные подразделения милиции в то время были созданы ведомственным актом, не упоминались в УПК, поэтому их существование фактически было незаконным. После принятия Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г., которые предоставили право предварительного следствия только органам прокуратуры и государственной безопасности, следственные подразделения в МВД были упразднены2.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. ¹ 1237-VI3 право предварительного следствия было предоставлено органам охраны общественного порядка (так тогда назывались современные органы внутренних дел) и были внесены соответствующие дополнения в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и в УПК союзных республик. В органах охраны общественного порядка были вновь созданы следственные подразделения, организационно не входящие в состав милиции, введены должности начальников этих подразделений и их заместителей.

Основным предметом дискуссии начала 1960-х гг. стал вопрос о том, оправдано ли предоставление начальникам следственных отделов процессуальных полномочий. Сомнения вызывались, во-первых, тем, что начальник следственного отдела обладает административными полномочиями в отношении следователя, что чревато утратой им процессуальной самостоятельно-

1 См.: Мешков М.В. Процессуальное положение начальника следственного отдела в советском уголовном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5—35. 2 См.: Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 108.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. ¹ 16. Ст. 181.

7

сти; во-вторых, частичным дублированием процессуальных полномочий начальника следственного отдела и прокурора1.

Так, Л.О. Ураков в 1964 г. настаивал на предоставлении на- чальнику следственного отдела таких процессуальных полномо- чий, как принятие решения о возбуждении уголовного дела, утверждение постановления следователя о привлечении в качестве обвиняемого, поскольку такие действия являются одной из форм процессуального руководства расследованием по уголовным делам2.

В.С. Чистякова в том же 1964 г., напротив, полагала, что положительное решение вопроса о предоставлении начальнику следственного отдела указанных прав означало бы нарушение процессуальной самостоятельности следователя, превращение деятельности начальника следственного отдела в «суррогат прокурорского надзора»3.

Особую заинтересованность в наделении начальника следственного отдела процессуальными правами проявляло руководство Министерства охраны общественного порядка (МООП) РСФСР и связывало это с фактом предоставления права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка (так тогда назывались органы внутренних дел) в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР

от 6 апреля 1963 г.4 В.Ф. Статкус и А.А. Жидких пишут, что в упомянутом выше

указе вопросы осуществления ведомственного процессуального контроля не рассматривались. Однако практика требовала их решения, поскольку нельзя было осуществлять соответствующее управление, не имея хотя бы минимума тех прав, которыми располагали для выполнения аналогичных задач руководители следственных аппаратов органов прокуратуры5.

1 См.: Победкин А.В., Новиков Е.А. Некоторые проблемы содержания процессуальных полномочий руководителя следственного органа // Вестник ВГУ. Сер. Право. 2008. ¹ 2. С. 277.

2 См.: Ураков Л. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Социалистическая законность. 1964. ¹ 7. С. 16.

3 См.: Чистякова В.С. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1964. С. 19.

4 Статкус В.Ф., Жидких А.А. Органы предварительного следствия в системе МВД России. М., 2000. С. 7.

5 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 23—24.

8

В указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. было установлено следующее:

«…Внести в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР следующие изменения и дополнения:

1.Статью 34 дополнить пунктом «6а» следующего содержания:

«6а) «Начальник следственного отдела» — начальник следственного управления, отдела, отделения органов охраны общественного порядка, государственной безопасности и его заместители, действующие в пределах своей компетенции».

2.Статью 126 изложить следующим образом:

«Статья 126. Обязательность предварительного следствия и подследственность

Предварительное следствие обязательно по всем делам, за исключением преступлений, предусмотренных статьями 96 ча- стью первой, 97, 112, 130 частью первой, 131, 158, 162 частью первой, 163, 166, 168, 169, 197—201, 206 частями первой и третьей, 209 Уголовного кодекса РСФСР, по которым предварительное следствие производится только в тех случаях, если это признают необходимым суд или прокурор.

Производство предварительного следствия обязательно по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществить свое право на защиту.

По делам о преступлениях, предусмотренных статьями 71, 74, 77, 77.1, 80—82, 85, 99.1, 101—107, 116—120, 124, 126—129, 130 частями второй и третьей, 132—143, 151—152.1, 160, 161, 164, 170—180, 191—193, 202—205, 210, 214—216, 221—223, 227, 231—235, 238—258, 259 пункты «г» и «д», 260—269 Уголовного кодекса РСФСР, по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, предварительное следствие производится следователями органов прокуратуры, а по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 64—70, 72, 73, 75, 76, 78, 79, 83, 84, 259 пункты «а», «б» и «в» Уголовного кодекса РСФСР, — также следователями органов государственной безопасности.

По делам о преступлениях, предусмотренных статьями 86, 87, 89—91, 93, 94, 95, 96 частью второй, 98, 99, 100, 108—111, 113—115, 121—123, 125, 144—150, 153—157, 159, 162 частью второй, 165, 167, 186—188, 194—196, 206 частью второй, 207, 208,

9

211—213.1, 217—220, 224—226, 228—230 Уголовного кодекса РСФСР, предварительное следствие производится также следователями органов охраны общественного порядка.

По делам о преступлениях, предусмотренных статьями 88, 92 и 93.1 Уголовного кодекса РСФСР, предварительное следствие производится тем органом, который возбудил уголовное дело. Если при расследовании этих дел будут установлены должностные преступления (статьи 170—175 УК РСФСР), связанные с преступлениями, по которым возбуждено дело, то они расследуются органом, возбудившим дело.

По делам о преступлениях, предусмотренных статьями 88.1, 88.2, 181—185, 189, 190 Уголовного кодекса РСФСР, предварительное следствие производится тем органом, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено данное дело».

3. Дополнить Кодекс статьей 127.1 следующего содержания: «Статья 127.1. Полномочия начальника следственного отдела Начальник следственного отдела осуществляет контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений, принимает меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предвари-

тельного следствия по уголовным делам.

Начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю о производстве предварительного следствия, о привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела, о производстве отдельных следственных действий, передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить предварительное следствие, пользуясь при этом полномочиями следователя.

Указания начальника следственного отдела по уголовному делу даются следователю в письменной форме и обязательны для исполнения.

Обжалование полученных указаний прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 127 настоящего Кодекса.

Указания прокурора по уголовным делам, данные в соответствии с правилами, установленными настоящим Кодексом, обя-

10