Руководитель следственного органа в системе МВД России как участник уголовного судопроизводств. Монография

чаев, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР. Делается вывод, что отношения начальника следственного отдела со следователем при производстве по уголовному делу носят процессуальный характер. Введение в процессуальные рамки отношений следователя и начальника следственного отдела способствует процессуальной самостоятельности следователя и препятствует ситуации, при которой следователь находится в полном административном подчинении у начальника следственного отдела, пользующегося неограниченными полномочиями. Закон не предоставил начальникам следственных подразделений права утверждать постановления следователя или отменять их. В связи с этим следует признать не вытекающей из закона, ущемляющей процессуальную самостоятельность следователя и снижающей его ответственность за принимаемые решения получившую распространение практику утверждения постановлений следователя начальникам следственных подразделений. В тех случаях, когда постановление следователя требует санкции, утверждения, согласия прокурора или решения суда, вопрос должен решаться так же, как и в отношении следователя прокуратуры — в соответствии с уголовно-процессуальным законом. Отменять постановления следователя и рассматривать жалобы на его действия и решения может лишь прокурор, осуществляющий надзор за следствием. Процессуальная самостоятельность следователя обеспечивается тем, что указания начальника следственного отдела обязательны для следователя в тех же пределах, что и указания прокурора. В свою очередь указания прокурора являются обязательными для начальника следственного отдела, в том числе и по вопросам, перечисленным в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР. Авторы учебника считают, что укрепление процессуальной самостоятельности следователя несовместимо с широкими процессуальными полномочиями, которыми наделен сейчас на- чальник следственного отдела1.

В Концепции судебной реформы, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 г., указывалось, что следователь должен являться центральной фигурой в будущем следственном комитете. Существование руководителей всех уровней оправдано лишь

1 См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / Отв. ред. П.А. Лупинская. М., 2000. С. 85—86.

21

в качестве организаторов работы следователей, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом1.

Тем не менее процессуальная фигура начальника следственного отдела появилась и в УПК Российской Федерации 2001 г.

Понятие «начальник следственного отдела» было включено в ст. 5 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе». В п. 18 данной статьи под начальником следственного отдела понимались должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель. Таким образом, законодатель отказался от перечисления тех органов, которым предоставлено право производства предварительного следствия.

Начальнику следственного отдела была посвящена ст. 39 следующего содержания:

«1. Начальник следственного отдела уполномочен:

1)поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям;

2)отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия;

3)вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя.

2. Начальник следственного отдела вправе принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя и (или) руководителя следственной группы, предусмотренными соответственно статьями 38 и 163 настоящего Кодекса.

3. При осуществлении полномочий, предусмотренных ча- стью первой настоящей статьи, начальник следственного отдела вправе:

1)проверять материалы уголовного дела;

2)давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлече- нии лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.

1 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 66.

22

4. Указания начальника следственного отдела по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем, но могут быть обжалованы им прокурору. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, а также производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению. При этом следователь вправе представить прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника следственного отдела».

Таким образом, по сравнению со ст. 127.1 УПК РСФСР у начальника следственного отдела появились следующие новые полномочия:

•отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия;

•вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя;

•давать следователю указания об избрании в отношении

подозреваемого, обвиняемого меры пресечения.

Указания начальника следственного отдела об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения вошли в перечень тех указаний, которые следователь мог обжаловать прокурору, не приостанавливая выполнения принятого им решения.

Начальник следственного отдела по УПК Российской Федерации 2001 г. сохранил за собой двойной правовой статус — административный и процессуальный. Целью административной деятельности начальника следственного отдела являются организация и координация повседневной работы следственного аппарата по надлежащему выполнению поставленных перед ним процессуальных задач. Полномочия по руководству и процессуальному контролю неразрывно взаимосвязаны между собой, вытекают одно из другого, а следовательно, являются единой функцией руководителя следственного подразделения. Функция начальника следственного отдела по осуществлению процессуального контроля неразрывно связана с организационной функцией и административной деятельностью по управлению работой следственного аппарата. Именно эти функции позволяют

23

превратить процессуальный контроль начальника следственного отдела в механизм управления следственным подразделением, работающий в конечном счете на эффективность предварительного расследования в целом1.

В современной юридической литературе отмечается, что «смешение организационно-управленческих и процессуальных полномочий в одном лице отрицательно влияет на процессуальную деятельность следователя. При условии предъявления законодателем требования высшего юридического образования для следователей всех органов, введения квалификационного экзамена при назначении на должность следователя процессуальные полномочия руководителя следственного органа следует существенно ограничить»2.

Таким образом, при разработке и принятии УПК Российской Федерации 2001 г., несмотря на критические высказывания по этому поводу в юридической литературе как советского, так и современного периода, и Концепции судебной реформы 1991 г., были восприняты идеи 1960-х гг. о наделении руководителя следственного подразделения помимо административных функций и процессуальными полномочиями в отношении подчиненного по службе следователя.

1.2. Становление института руководителя следственного органа в связи со вступлением в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г.

и дальнейшее его развитие

Процессуальная фигура руководителя следственного органа появилась в УПК Российской Федерации в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» от 5 июня 2007 г.3 (далее — Федеральный закон от 5 июня 2007 г.).

1 См.: Черняков М.М. Вопросы теории и практики процессуального контроля в досудебном производстве: Дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 1995. С. 165.

2 Новиков А.Е. Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 7.

3 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.

24

Рассматриваемый закон был принят, в свою очередь, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (ныне Следственный комитет Российской Федерации) и с вытекающим отсюда значительным сужением процессуальных полномочий прокурора в пользу нового участника уголовного судопроизводства — начальника следственного органа и стремлением разграничить надзорные и процессуальные функции в уголовном судопроизводстве, оставив прокурору присущие ему надзорные функции.

Б.Я. Гаврилов в качестве аргументов данного законодательного решения приводит следующие1.

Во-первых, как учеными, так и практическими работниками на протяжении ряда последних лет активно отстаивалась точка зрения, что реализация прокурором функций процессуального контроля за деятельностью следователя и одновременно прокурорского надзора за законностью производства следователем расследования по уголовному делу является недопустимой. По этому поводу прокуратура подвергалась вполне обоснованной критике, и в последние годы несочетаемость этих функций вынуждено было признавать и руководство Генеральной прокуратуры.

Предпринятая попытка разграничить данные функции за счет разделения полномочий по осуществлению процессуального руководства следствием, прокурорского надзора за законностью и обоснованностью действий следователя и принятых им решений путем возложения указанных функций на двух заместителей Генерального прокурора Российской Федерации потерпела фиаско.

Во-вторых, наряду с полномочиями по процессуальному руководству предварительным следствием у прокуроров были и другие многочисленные обязанности, включая функцию общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной деятельности. В силу этого у прокуроров (особенно это касалось районного звена) зачастую «не доходили руки» до осуществления ими процессуального контроля за деятельностью следователей прокуратуры. В свою

1 См.: Гаврилов Б.Я. Процессуальные и надзорные полномочия прокурора на предварительном следствии: за и против // Труды Академии управления МВД России. 2009. ¹ 3. С. 59—60.

25

очередь, заместитель прокурора города, района осуществлял полномочия по процессуальному руководству расследованием, как правило, в органах внутренних дел (в территориальных органах это более 45 тыс. следователей и почти 20 тыс. дознавателей). В этих условиях следователи прокуратуры районного, городского звена фактически оставались «один на один» с уголовным делом.

На уровне прокуратур субъектов Российской Федерации существовала должность начальника следственного управления. Однако она сочеталась с должностью заместителя прокурора, на которого одновременно возлагались полномочия по осуществлению процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел, а также за оперативно-разыскной деятельностью милиции.

Данные обстоятельства объективно не могли способствовать реализации прокурором функции процессуального контроля и надзора на том уровне, который требуется для обеспечения конституционных прав участников уголовного процесса и соответственно реализации международных правовых актов в области соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, по отношению к следователю прокуратуры прокурор выступал также в роли административного начальника, от воли которого зависело предоставление жилья, продвижение по службе и т.д.

В-четвертых, пересмотр полномочий прокурора был необходим потому, что УПК Российской Федерации включил в себя положения, реализация которых в 23 случаях производства следователем следственных действий и принятия процессуальных решений ограничивалась прокурором. Для абсолютного большинства ученых и практических работников была непонятна установленная УПК Российской Федерации (фактически пролоббированная бывшим Генеральным прокурором Российской Федерации) процедура предварительного получения согласия прокурора на обращение следователя в суд с соответствующим ходатайством, поскольку закон предусматривает уча- стие прокурора в судебном заседании, где рассматривается соответствующее обращение следователя. Практике известны случаи, когда прокурор по тем или иным основаниям препят-

26

ствовал следователю в его праве обратиться в суд с указанным ходатайством.

Прежде всего, из всех статей УПК Российской Федерации исключено понятие санкции, которое в соответствии с первона- чальной редакцией п. 39 ст. 5 УПК Российской Федерации означало разрешение (согласие) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. п. 39 ст. 5 УПК Российской Федерации был признан утратившим силу. Однако этим же законом ст. 5 УПК Российской Федерации была дополнена п. 41.1 следующего содержания: «согласие — разрешение руководителя следственного органа на производство следователем или разрешение прокурора на производство дознавателем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений». Равным образом упоминание о санкции прокурора исключено из всей статей Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Слово «санкция» в «Словаре русского языка» С.И. Ожегова означает, во-первых, утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией, разрешение, а во-вторых, мероприятие против стороны, нарушившей соглашение, договор1.

В «Словаре иностранных слов и выражений» указано, что слово «санкция» происходит от латинского «sanctio», что означа- ет «строжайшее постановление» и имеет шесть значений:

1)мера принудительного воздействия, важнейшее средство социального контроля;

2)мера, применяемая к нарушителю установленных норм и правил;

3)часть правовой нормы, статьи закона, содержащая указание на меры государственного воздействия в отношении нарушителя данной нормы;

4)в международном праве — меры воздействия, применяемые к государству при нарушении им своих международных обязательств или норм международного права;

5)утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией, разрешение, одобрение;

1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 605.

27

6) утверждение высшей инстанцией какого-либо акта, придающее ему правовую силу1.

Понятие «санкция прокурора», очевидно, связано с теми значениями слова «санкция», которые означают утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией и утверждение высшей инстанцией какого-либо акта. По смыслу первоначальной редакции УПК Российской Федерации, равно как и по смыслу УПК РСФСР, прокурор являлся процессуальным руководителем предварительного расследования2 и, таким образом, являлся для следователя, дознавателя, органа дознания высшей процессуальной инстанцией. Прокурор, кроме того, представитель высшего органа по надзору за законностью в стране.

Âтаком смысле понятие «санкция прокурора» было оправданным и показывало особую роль прокурора в уголовном процессе. Следует, однако, отметить, что со времени вступления в силу с 1 июля 2002 г. УПК Российской Федерации, т.е. с того времени, когда окончательные процессуальные решения, ограничивающие важнейшие конституционные права и свободы че- ловека, перешли в ведение суда, понятие «санкция прокурора» уже стало утрачивать свой смысл. Именно тогда прокурор лишился своего наиболее значительного права санкционировать избрание меры пресечения в виде заключения под стражу и продления срока содержания под стражей. В то же время, когда прокурор таким правом пользовался, т.е. в условиях действиях УПК РСФСР, понятие «санкция прокурора на арест» было близко первоначальному латинскому значению слова «санкция» как «строжайшее постановление».

Âсоответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. прокурор уже дает не санкцию, а согласие (разрешение), равно как и руководитель следственного органа.

Âплане даче согласия на производство следственных и иных процессуальных действий и на принятие процессуальных решений полномочия прокурора и руководителя следственного органа в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. оказались четко разделенными.

1 См.: Словарь иностранных слов и выражений. М., 2004. С. 551.

2 См., например: Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Уголовный процесс. СПб., 2004. С. 109; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации. С. 80.

28

Так, прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение им перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации). Руководитель следственного органа дает согласие такого же рода следователю (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации). По первоначальной редакции п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации прокурор давал такое согласие и дознавателю и следователю, при- чем в других статьях УПК Российской Федерации (например, в первоначальной редакции п. 3 ч. 1 ст. 38 УПК, устанавливающей полномочия следователя) начальник следственного отдела таких полномочий в то время вообще не имел. Поэтому можно утверждать, что полномочия прокурора в этой сфере сузились, а полномочия руководителя следственного органа расширились.

То же самое видно на примере других положений ст. 37 «Прокурор» и ст. 39 «Руководитель следственного органа» в редакции ФЗ от 5 июня 2007 г.

Так, прокурор разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации). Руководитель следственного органа соответственно разрешает отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации).

Прокурор отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения требований УПК Российской Федерации (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации). То же самое полномочие в отношении следователя имеет руководитель следственного органа (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации).

Постановление о прекращении уголовного дела, вынесенное дознавателем, утверждает прокурор (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации), а вынесенное следователем — руководитель следственного органа (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации).

Руководитель следственного органа в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации продлевает срок предварительного расследования. В ст. 37 УПК Российской Федерации аналогичное полномочие прокурора не указывается, однако согласно п. 3 ч. 1 ст. 223 УПК Российской Федерации срок дознания, который составляет 30 суток, при необходимости может

29

быть продлен прокурором до 30 суток. Таким образом, можно сделать вывод, что прокурор продлевает срок предварительного расследования в форме дознания, а руководитель следственного органа — срок предварительного расследования в форме предварительного следствия.

Отметим, что начальник следственного отдела по первона- чальной редакции ст. 40 УПК Российской Федерации подобных полномочий не имел.

Прокурор вправе отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также необоснованные или незаконные постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации). Руководитель следственного органа вправе отменять незаконные или необоснованные постановление следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации), а также незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации). Здесь заметно явное расширение полномочий руководителя следственного органа. По первоначальной редакции ст. 39 УПК Российской Федерации начальник следственного отдела имел право лично отменять лишь необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя. Прокурор же имел право отменять постановления как нижестоящего прокурора, так и следователя и дознавателя. Впервые руководителю следственного органа предоставлено право отменять постановления нижестоящего по отношению к нему руководителя.

В первоначальной редакции ст. 37 (ч. 3) было установлено, что письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном УПК Российской Федерации, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК Российской Федерации. В прежней редакции ч. 3 ст. 38 УПК Российской Федерации было предусмотрено, что в случае несогласия с действиями (бездействием) и решениями прокурора следователь вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Их обжалование прокурору не приостанавливает

30