Руководитель следственного органа в системе МВД России как участник уголовного судопроизводств. Монография

их исполнения, за исключением случаев несогласия со следующими решениями или указаниями прокурора: о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении подозреваемого или обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий, предусмотренных п. 2—11 ч. 2 ст. 29 УПК; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия; о передаче уголовного дела другому следователю.

В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в УПК Российской Федерации Федеральным законом от 5 июня 2007 г., прокурор вправе давать письменные указания только дознавателю (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации). В соответствии с ч. 3 ст. 39 УПК Российской Федерации указания следователю даются только руководителем следственного органа. Они также даются в письменной форме и обязательны для исполнения следователем. Эти указания следователем могут быть обжалованы руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением того случая, когда указания касаются практически тех же вопросов, которые были перечислены в первоначальной редакции ч. 3 ст. 38 УПК Российской Федерации. Отметим, что в первоначальной редакции ч. 4 ст. 39 УПК Российской Федерации было установлено, что если следователь не согласен с указаниями начальника следственного отдела, то он мог обжаловать их прокурору, причем его решения практически по всем вышеперечисленным вопросам при этом также не приостанавливались. В настоящее время, как видно, все эти вопросы решаются уже без участия прокурора. Все это означает сужение полномочий прокурора, расширение полномочий руководителя следственного органа и одновременно укрепление процессуальной независимости следователя.

Таким образом, перераспределение полномочий между прокурором и начальником следственного органа по ФЗ от 5 июня 2007 г. произошло явно в пользу руководителя следственного органа. Прокурор перестал быть процессуальным руководителем предварительного следствия, но остался процессуальным руко-

31

водителем дознания, сохранив за собой органично присущие ему функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Руководитель следственного органа, наоборот, стал не только преимущественно административным, как ранее, но и полноправным процессуальным руководителем предварительного следствия.

Сужение процессуальных функций прокурора и одновременное расширение аналогичных функций руководителя следственного органа неоднозначно оцениваются в юридической литературе.

Так, Н.А. Моругина считает, что после рассмотренных изменений в уголовно-процессуальном законодательстве руководитель следственного органа «стал ближе к действиям и решениям, принимаемым следователем, благодаря созданным для него возможностям осуществлять непрерывную проверку соблюдения требований закона и немедленно реагировать на выявленные нарушения и просчеты»1.

Указанный автор утверждает также, что, «анализируя уго- ловно-процессуальную деятельность руководителя следственного органа на стадии предварительного расследования после реформы 2007 года и уголовно-процессуальную деятельность прокурора до 2007 года, автор определил, что после передачи основных полномочий по осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователей и частично надзорной функции от прокурора к руководителю следственного органа показатели законности в деятельности следственного аппарата на стадии предварительного расследования устойчиво улучшаются.

Изучение уголовных дел и материалов проверки сообщений о преступлении показало, что наиболее значимо раскрывается уголовно-процессуальная деятельность руководителя следственного органа при проверке уголовных дел, которая должна осуществляться в обязательном порядке и производиться руководителем следственного органа в следующих случаях: по жалобе на неправомерные действия следователя; при необходимости продления срока следствия; в случаях избрания несовершеннолетнему меры пресечения в виде заключения под

1 Моругина Н.А. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4.

32

стражу; при приостановлении предварительного следствия; при прекращении уголовного дела; при даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства, действие которого допускается на основании судебного решения; при составлении обвинительного заключения; по собственной инициативе руководителя следственного органа или по просьбе следователя, расследующего дело»1.

Б.Я. Гаврилов пишет, что есть все основания утверждать, что положения Федерального закона от 5 июня 2007 г. направлены на реальное повышение результативности и качества предварительного следствия и в конечном итоге — на обеспечение конституционных прав граждан вне зависимости от их процессуального статуса как участников уголовного судопроизводства. По его данным, по уголовным делам, расследованным следователями органов внутренних дел, число оправданных и реабилитированных граждан в 2008 г. (т.е. после начала действия Федерального закона от 5 июня 2007 г) сократилось на 29,0% (с 2357 обвиняемых, подсудимых в 2006 г. до 1673 в 2008 г.). Весьма существенными темпами сокращается число необоснованно содержавшихся под стражей граждан (на 30,5% в 2007 г. и еще на 13,2% за 2008 г.). Значительно, с 10,7% в 2006 г. до 5,3% в 2008 г., уменьшился удельный вес и соответственно количество прекращенных уголовных дел. Сократилась (с 15,9% в 2006 г. до 14,2% за 2008 г.) доля уголовных дел, завершенных расследованием в срок свыше двух месяцев. По уголовным делам, направленным в суд следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, число оправданных и реабилитированных граждан в 2007 г. уменьшилось на 16,1% (с 3070 обвиняемых, подсудимых в 2006 г. до 2577 — в 2007 г.) и еще на 27% за 2008 г. (до 1891 чел.). Значительными темпами сокращается и число необоснованно содержавшихся под стражей граждан (на 22,2% в 2007 г. и еще на 19,8% в 2008 г.). Уменьшилось число прекращенных уголовных дел (6,1% в 2008 г. против 6,9% в 2006 г.)2.

Однако большинство исследователей данной проблемы к указанным нововведениям относятся более сдержанно или даже резко отрицательно.

1 Моругина Н.А. Указ. соч. С. 24—25.

2 См.: Гаврилов Б.Я. Указ. соч. С. 62.

33

Так, например, С.А. Табаков считает, что «Федеральный закон от 5 июня 2007 г., наделив руководителя следственного органа средствами, позволяющими не только выявлять, но и устранять нарушения закона (исключив большинство из них из компетенции прокурора), принципиально изменил сложившееся соотношение ведомственного контроля и прокурорского надзора, что создало абсолютно новую правовую ситуацию. Исходя из специфики контроля как одного из составляющих элементов управления, такой подход допустим. Вместе с тем решение законодателя об изъятии ряда процессуальных полномочий у прокурора и перераспределения их в пользу руководителя следственного органа является не совсем выдержанным, противореча- щим основному предназначению прокурора в досудебном производстве»1.

Е.А. Новиков, актуализируя тему своей диссертационной работы, пишет, что «в связи с серьезным усилением независимости руководителя следственного органа и следователя в части взаимоотношений с прокурором исследования требует вопрос о возможной утере руководителем следственного органа объективности, угрозе «обвинительного уклона», обусловленном выполнением руководителем следственного органа и следователем единой функции, решения одних и тех же ведомственных задач»2.

С.А. Шейфер отмечает, что «при изменении процессуального положения прокурора мысль законодателя состояла, повидимому, в том, что представленные прокурору полномочия (хотя и ограниченные новым законом) достаточны для того, чтобы он, как должностное лицо, осуществляющее надзор за предварительным следствием, будучи незаинтересованным в определенном его исходе, мог с необходимой принципиальностью и ответственностью реагировать на нарушения закона, допущенные следователем или его руководителем, и добиваться их устранения. В связи с этим следует учесть еще одно обстоятельство. Поскольку значительная часть полномочий прокурора передана не только руководителям Следственного ко-

1 Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 7.

2 Новиков Е.А. Указ. соч. С. 4.

34

митета при прокуратуре Российской Федерации, но и всем должностным лицам, руководящим следственными подразделениями в органах МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля, притом, что эти следственные подразделения в отличие от вновь образованного Следственного комитета не выведены из состава ведомств, несмотря на то что ведомства, в которых состоят следователи, являются и органами дознания, возникает вопрос о достаточности мер, при существенном ослаблении прокурорского надзора, для обеспечения законности в деятельности следственного аппарата этих ведомств. По-видимому, эта проблема будет решена при дальнейшем реформировании российского следственного аппарата и создании объединенного независимого следственного органа с включением в него всех ведомственных следователей»1.

Статью с характерным названием «Верните прокурора» была

И. Решетилова). В частности, они пишут: «…предварительное следствие, как, впрочем, и все уголовное судопроизводство, имеет своим назначением, во-первых, защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, и, во-вторых, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Так гласит статья 6 УПК.

Наивно считать, что нарушения прав обвиняемого можно хоть чем-то оправдать. Например, интересами борьбы с преступностью. Дело не только в том, что искалеченные судьбы невиновных людей нужно рассматривать как невосполнимые утраты всего общества. Привлекая к уголовной ответственности невиновного человека, мы еще и оставляем безнаказанным действительного преступника, который продолжает совершать преступления, порой самые тяжкие.

В последние годы много критиковали прокуратуру за низкое качество следствия и надзора за ним. Мол, прокурор фактиче- ски надзирает сам за собой и поэтому не всегда правильно реа-

1 Шейфер С.А. Надзор прокурора за законностью дознания и предварительного следствия. Стратегии уголовного судопроизводства // Материалы Междунар. конференции, посвященной 160-летней годовщине со дня рождения проф. И.Я. Фойницкого. 11—12 октября 2007 (Санкт-Петербург). СПб., 2007. http://iuaj.ne

35

гирует на ошибки следователей, нарушения ими закона, требует поддерживать в суде обвинение несмотря на внутреннее убеждение гособвинителя. Создание независимого следствия было призвано разорвать эту цепочку. Но кому пришла в голову мысль, что при этом следователи в надзоре более не нуждаются, сказать трудно»1.

С.А. Александров критикуя сложившуюся ситуацию, исходит из того, что в состязательном уголовном судопроизводстве «об- винительно-следственная власть» должна быть единой и нераздельной. Кто представляет в суде государство в качестве обвинителя, тому должно принадлежать право руководства деятельностью по подготовке обвинения. Прокурор должен возглавлять обвинительную власть, а следственные органы должны выступать его процессуальными агентами — органами досудебного уголовного преследования, которые помогают прокурору в достижении главной задачи — привлечении к уголовной ответственности лиц, действительно совершивших преступление. В противном случае, т.е. при игнорировании роли прокурора, «независимый» орган расследования должен сам и поддерживать обвинение по тому делу, которое расследовал. К сожалению, сейчас единство стороны обвинения подорвано структурным и процессуальным обособлением следственной власти, которая свою работу по подготовке предмета и оснований уголовного иска проводит (может проводить) независимо от прокурора — публичного уголовного истца. Сама постановка вопроса о взаимодействии следователя и прокурора как якобы равноправных субъектов, а не о процессуальном руководстве прокурором предварительным следствием обусловлена новыми реалиями, в которых следователь, руководитель следственного органа позиционируются в качестве некоей независимой, самостоятельной власти и прокурор лишен полномочий непосредственно осуществлять досудебное уголовное преследование2.

За возвращение утраченных процессуальных функций прокурора выступает руководство прокуратуры.

1 Паничева А. и др. Верните прокурора //Российская газета. 2008. 20 мая.

2 См.: Александров А.С. Вопросы взаимодействия прокурора, руководителя следственного органа и следователя в ходе досудебного производства по уголовному делу // Вестник МВД России. 2009. ¹ 1. С. 52.

36

Против расширения процессуальных полномочий руководителя следственного органа выступает и значительное число следователей органов внутренних дел. Такую позицию высказали 44% опрошенных нами в мае 2009 г. (в феврале 2011 г. — 43%) следователей органов внутренних дел, работающих в подразделениях, дислоцированных в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, причем 39% (в 2011 г. — 32%) из них руководствовались тем, что изменения, внесенные в УПК Федеральным законом от 5 июня 2007 г., ограничивают процессуальную независимость следователя. 57% (в 2011 г. — 58%) опрошенных следователей, положительно оценивших нововведения, руководствовались тем, что в целях экономии рабочего времени гораздо удобнее решать текущие вопросы со своим непосредственным начальником — руководителем следственного органа. Характерно, что 12% (в 2011 — уже 17%) опрошенных следователей затруднились с окончательным ответом, но 10% (в 2011 г. — уже 15%) из них в качестве положительного момента отметили ту же экономию рабочего времени, а 2% (в 2011 — те же 2%) с отрицательной стороны отметили угрозу их процессуальной независимости.

Среди опрошенных адвокатов против сужения процессуальных полномочий прокурора в пользу руководителя следственного органа выступили 73% опрошенных адвокатов СанктПетербурга и Ленинградской области.

Против расширения процессуальных полномочий руководителя следственного органа среди следователей органов внутренних дел выступили в основном те из них, которые проработали в должности более 10 лет (70% в 2009 г. и 71% — в 2011), в 2009 г. — от 1 года до 3 лет (27%), но в 2011 г. на втором месте уже оказалась группа следователей, проработавших в должности от 5 до 10 лет (21%). Среди затруднившихся с ответом превалировали следователи, проработавшие в должности до 1 года: в 2009 г. — 79% и в 2011 г. 82%.

Б.Я. Гаврилов пишет, что, по мнению абсолютного большинства практических работников органов предварительного следствия и органов дознания, возвращение прокурору полномочий по непосредственному возбуждению уголовных дел сегодня представляет собой не средство незамедлительного реагирования прокурора при выявлении им факта уголовно наказуемого деяния, как утверждают представители Генпрокуратуры, а по-

37

пытку вернуть себе властные полномочия по управлению некими экономическими, политическими и общественными процессами в обществе. Подобных примеров практика знает немало. Приводились они в научных публикациях российских ученых и практических работников. К сожалению, эти случаи носят системный характер, и не замечать их вряд ли будет правильным1.

Далее указанный автор приводит следующий пример из практики. 20 мая 2007 г. и.о. прокурора г. Ухты Республики Коми Д.Ю. Кикория возбудил уголовное дело ¹ 2118806 по факту отчуждения имущества гражданином В.В. Зеркаленковым по ч. 4 ст. 159 УК РФ, не указав, в отношении кого конкретно возбуждено уголовное дело. Налицо нарушение закона, которое ни прокурор, возбудивший уголовное дело, ни его заместитель Г.А. Чекалин, принявший уголовное дело к производству, естественно, не заметили. Через месяц после возбуждения уголовного дела Зеркаленков был задержан в качестве подозреваемого с нарушением требований ст. 91 УПК Российской Федерации и в последующем заключен под стражу, откуда освобожден по постановлению суда, установившего превышение на пять суток заместителем прокурора Г.А. Чекалиным десятидневного срока содержания подозреваемого под стражей без предъявления обвинения2.

Отметим, что среди опрошенных нами следователей органов на вопрос, не считают ли они, что возращение прокурору его процессуальных функций будет означать попытку вернуть себе властные полномочия по управлению экономическими, полити- ческими и общественными процессами в обществе, положительно ответили в 2009 г. 19%, а в 2011 г. только 11%, т.е. явно не большинство из них.

Следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, работающие в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, в своем большинстве положительно оценивают рассматриваемые положения Федерального закона от 5 июня 2007 г. (87%). Остальные следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации отметили, что расширение процессуальных полномочий руководителя следственного органа ущемляет их процессуальную независимость.

1 См.: Гаврилов Б.Я. Указ. соч. С. 63.

2 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 64—65.

38

Среди опрошенных нами руководителей следственных органов против нововведений Федерального закона от 5 июня 2007 г. выступили 11% в органах внутренних дел и 7% — в Следственном комитете при прокуратуре. Характерно, что как среди руководителей следственных органов в системе МВД России, так и Следственного комитета, оценивших отрицательно или скорее отрицательно указанные нововведения, превалировала группа лиц, проработавших в должности от 3 до 5 лет, при- чем как в 2009 г., так и в 2011 г.

Спустя полтора года после принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. ¹ 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»1, в УПК Российской Федерации был внесен ряд изменений, которые свидетельствуют о дальнейшем расширении процессуальных полномочий руководителя следственного органа.

Во-первых, были расширены процессуальные права руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела.

Так, ч. 2 ст. 39 УПК Российской Федерации в редакции ФЗ от 5 июня 2007 г. предусматривала, что «руководитель следственного органа при принятии к своему производству уголовного дела обладает всеми правами следователя (или руководителя следственной группы), предусмотренными настоящим Кодексом». В новой редакции ч. 2 ст. 39 УПК Российской Федерации была изложена в следующей редакции: «Руководитель следственного органа вправе возбудить уголовное дело в порядке, установленном настоящим Кодексом, принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы, предусмотренными настоящим Кодексом».

Кроме того, в соответствии с новой редакцией п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации руководитель следственного органа получил право проверять не только материалы уголовного дела, находящиеся в производстве у следователя, но и материалы проверки сообщения о преступлении.

1 ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 49. Ñò. 5724.

39

Пункт 3 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации был дополнен словами: «лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении», а п. 4 — словами: «лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства».

Во-вторых, руководитель следственного органа получил право на принятие решения о соединении уголовных дел. По первоначальной редакции ч. 3 ст. 153 УПК Российской Федерации соединение уголовных дел производилось только по постановлению прокурора. По новой редакции ч. 3 ст. 153 УПК Российской Федерации от 2 декабря 2008 г. «соединение уголовных дел, находящихся в производстве следователя, производится на основании постановления руководителя следственного органа. Соединение уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, производится на основании постановления прокурора. Решение о соединении уголовных дел о преступлениях, подследственных в соответствии со статьями 150 и 151 настоящего Кодекса разным органам предварительного расследования, принимает руководитель следственного органа на основании решения прокурора об определении подследственности. В слу- чае если предварительное расследование осуществляется в форме дознания, указанное решение принимает прокурор».

С другой стороны, Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. были несколько расширены надзорные полномочия прокурора. Так, 37 УПК Российской Федерации была дополнена новой ч. 2.1, которая предоставила право прокурору по его мотивированному письменному запросу возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела.

Следующие изменения в ст. 39 УПК Российской Федерации были внесены Федеральным законом от 22 декабря 2010 г. ¹ 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»1. Данный закон, в свою очередь, был принят в связи с принятием Федерального закона от 22 декабря 2010 г. ¹ 403-ФЗ «О Следствен-

1 ÑÇ ÐÔ. 2011 ¹ 1. Ñò. 16.

40