Проблемы экономической безопасности материально-технического обеспечения в системе МВД России. На материалах Республики Ингушетия. Монография

ренных изменений в управлении, без автоматизации управленче- ской работы были возложены функции: по обеспечению материальными ресурсами предприятий НПО «Спецтехника», изготавливающих пожарную технику и оборудование1, вычислительной техникой подразделений органов внутренних дел, внутренних войск2, с 1991 г. — по осуществлению товарообменных (бартерных) операций, проведению коммерческих сделок по продаже за рубеж неликвидного, залежалого военного имущества и продукции ИТУ, созданию совместных предприятий3, а также по обеспечению личного состава органов внутренних дел сельскохозяйственной продукцией4.

Для выполнения этих функций ГУМТиВС МВД СССР вынуждено было создать в структуре Центрального ОМУТ и ВС МВД

СССР за счет общей периферийной штатной численности четыре подразделения (отделы: комплектации подразделений НПО «Спецтехника», планирования и распределения средств вычислительной техники, внешнеэкономических связей, сельскохозяйственный). Кроме того, в соответствии с приказами МВД СССР от 6 сентября 1989 г. ¹ 196 и от 7 августа 1990 г. ¹ 297 в подчинении ГУМТиВС МВД СССР находилось десять специализированных ремонтных предприятий (СРП) и опытно-экспериментальное специализированное предприятие МВД СССР по ремонту автомототранспорта и изготовлению средств индивидуальной броневой защиты и активной обороны с общей численностью до 3000 единиц.

В связи с распадом СССР подвергалась конкретному изменению и система материально-технического и военного снабжения МВД СССР, произошли организационно-штатные перестановки5. Приказом МВД СССР ¹ 401 ГУМТиВС МВД СССР был реорганизован в Межреспубликанское управление военного снабжения и специальных поставок МВД СССР. Приказом МВД СССР от 18 декабря 1991 г. ¹ 444 «О передаче органов материально-техни- ческого и военного снабжения в подчинение МВД республик» был определен порядок передачи по состоянию на 1 января 1992 г. в непосредственное подчинение МВД суверенных республик (государств) окружных управлений материально-технического снабжения МВД СССР, подчиненных им военных баз и складов со штатной численностью, материально-технической базой и материальными ценностями, а также с возложенными на них мобилизационными заданиями, расходными средствами НЗ, приписанными военнообязанными и техникой народного хозяйства.

1Приказ МВД СССР от 15 февраля 1990 г. ¹ 67.

2Приказ МВД СССР от 18 мая 1990 г. ¹ 204.

3Приказ МВД СССР от 2 января 1991 г. ¹ 01.

4Приказ МВД СССР от 20 марта 1991 г. ¹ 94.

5Приказ МВД СССР ¹ 402 от 4 декабря 1991 г. «Об организационно-штатных вопросах». Приложения ¹ 11, 13, 14.

11

Межреспубликанскому управлению военного снабжения и специальных поставок не суждено было долго жить, так как вышел приказ «Об организации тыловой службы МВД РСФСР»1, в котором определено, что во исполнение указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» и в целях организации тыловой службы этого министерства должен был быть прием в ведение МВД РСФСР зданий и сооружений, материально-технической базы, вооружения, имущества, финансовых средств и соответствующей служебной документации упраздняемых Министерства внутренних дел РСФСР, Межреспубликанской службы безопасности и Агентства федеральной безопасности РСФСР, было рекомендовано организовать проведение инвентаризации зданий, сооружений, вооружения, имущества и другой материально-технической базы, финансовых средств. До недавнего времени действовало Положение о Главном управлении материально-технического и военного снабжения МВД РФ2, согласно которому ГУМТиВС МВД РФ3 являлся структурным подразделением аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Как показало исследование А.Н. Малолетко4, последнее время в органах внутренних дел доминирует понятие «тыл», куда, помимо снабжения, включена и хозяйственная деятельность, финансовое обеспечение и ряд других функций. Для управления всей системой тыла в МВД России в 1996 г. было создано новое координирующее подразделение — Штаб тыла5. Такая новация была позаимствована в Вооруженных силах России.

Следует отметить, что реорганизации системы управления в МВД России проводились неоднократно. Как правило, это было обусловлено объективными причинами. Изменения того периода в сфере управления органами внутренних дел непосредственно связаны с происходящими в нашем обществе процессами. В начале 1996 г. приказами министра внутренних дел Российской Федерации ¹ 110 и 165 были переутверждены положения фактически всех основных главков министерства. Эти новации, естественно, коснулись и обеспечивающих служб. Фактически в результате такой реорганиза-

1Приказ МВД РСФСР от 24 декабря 1991 г. ¹ 4.

2Положение о ГУМТ и ВС МВД России объявлено приказом МВД России от

12декабря 1992 г. ¹ 40.

3Далее — Главное управление.

4Малолетко А.Н. Организационные и административно-правовые основы тылового обеспечения государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.

5Приказ МВД России ¹ 165 от 25 марта 1996 г. «Об утверждении Положений о подразделениях Центрального аппарата МВД России».

12

ции была создана единая система управления хозяйственной и финансовой деятельностью. На базе бывшего Производственно-хозяйст- венного управления был создан Штаб тыла МВД России. Ему под- чинили все хозяйственные и финансовые службы министерства, а сам Штаб тыла подчинялся заместителю министра внутренних дел по тылу1.

Впоследствии Штаб тыла был разделен на собственно Штаб тыла и Производственно-хозяйственное управление2. После такой реорганизации Штаб тыла стал состоять из пяти отделов, каждый из которых соответствует одному из основных направлений управления тыловой деятельностью в министерстве (организационноплановый отдел, отдел расквартирования, отдел материального обеспечения, отдел автотранспорта и техники, отдел вооружения). В сентябре 1997 г. приказом МВД России ¹ 580 структура тыловых служб была очередной раз реорганизована: Управление капитального строительства было переименовано в Управление строительства и расквартирования, Медицинское управление получило статус главного управления, торговые организации МВД России получили статус самостоятельных государственных учреждений и т.д. Однако от этого координирующие функции Штаба тыла МВД России не изменились.

В соответствии с приказом МВД России ¹ 180 от 8 апреля 1996 г. «О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах» служба тылового обеспечения была переименована в тыл. В министерствах, УВД субъектов Российской Федерации и УВД на транспорте были созданы: организационноплановые отделы (отделения); управления (отделы, отделения) ма- териально-технического и хозяйственного обеспечения; финансовоэкономические управления (отделы, отделения); медицинские управления (отделы, отделения); отделы капитального строительства. Созданы были также подразделения продовольственного обеспечения и организации торговли, которые выполняют функции учета и снабжения личного состава продовольственными пайками и организации деятельности хозрасчетных торговых учреждений. Следует отметить, что этим приказом контрольно-ревизионные подразделения выведены из состава финансово-экономических служб и стали подчиняться непосредственно министрам МВД, начальникам УВД. С января 1997 г. Производственно-хозяйственное управление было восстановлено как самостоятельное подразделение министер-

1Положение о Штабе тыла Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приказ МВД России ¹ 165 от 29 марта 1996 г., прил. ¹ 6.

2Приказ МВД России от 17 января 1997 г. ¹ 30.

13

ства, а его начальник был одним из заместителей начальника Штаба тыла МВД России1.

Столь серьезные организационные изменения в хозяйственных

èфинансовых подразделениях МВД России отражали общую тенденцию совершенствования управления в системе МВД России, которая сводилась к расширению прав и самостоятельности низовых структурных подразделений и усилению контролирующей и координирующей функции вышестоящих звеньев2.

Â2011 г. была проведена масштабная работа по реорганизации

èреформированию системы органов внутренних дел Российской Федерации. Законодательно изменена структура МВД России и нормативно-правовая база деятельности органов внутренних дел. В том числе изменения произошли и в службе тыла, которая занимается управлением объектами недвижимости. B 2012 г. Департамент тыла был переименован в Департамент по материальнотехническому и медицинскому обеспечению Министерства внутренних дел Российский Федерации3 (далее — Департамент). Данный Департамент обеспечивает и осуществляет в пределах своей компетенции функции министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области имущественных отношений, организации государственных закупок, жилищного обеспечения, строительства, реконструкции и капитального ремонта, а также исполняет другие функции, определяемые Положением о Департаменте4.

Кроме того, распоряжением Правительства ¹ 1834-р от 23 октября 2010 г. было создано федеральное государственное бюджетное учреждение «Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения Министерства внутренних дел Российской Федерации», в обязанности которого в том числе входит «организация эксплуатации и содержания движимого и недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении МВД России, учреждений, находящихся в ведении МВД России, имущества, находящегося на балансе учреждения, и технический контроль за его состоянием»5.

1Приказ МВД России от 17 января 1997 г. ¹ 30.

2Попов Ю.И. Экономическая безопасность и тыловое обеспечение образовательной деятельности: Учеб. пособие для юридических вузов. М.: Щит-М, 2006.

3Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. ¹ 124 г. Москва// Российская газета. 2012. Федер. вып. ¹ 5740. 28 марта.

4Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. ¹ 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 10. Ст. 1334; ¹ 39. Ст. 5453; 2012. ¹ 21. Ст. 2630; ¹ 29. Ст. 4078.

5Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 октября 2010 г. ¹ 1834-р г. Москва // Российская газета. 2011. 14 марта.

14

Отметим, что Министерство внутренних дел является одним из крупнейших собственников и арендаторов недвижимого имущества в Российской Федерации. По данным журнала «Экономический вестник МВД», в ведении подразделений МВД России находится 45 тыс. объектов недвижимости общей площадью 22 млн м2. Из них к федеральной собственности относятся 26 тыс. зданий и сооружений общей площадью 13,8 млн м2, а к собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и иных собственников относятся 19 тыс. объектов общей площадью 8 млн м2. В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации на собственников имущества, а в ряде случаев и на арендаторов возложено «бремя финансовых расходов по поддержанию принадлежащего им имущества в надлежащем состоянии: по капитальному и текущему ремонту, регистрации, охране, коммунальным платежам, специальному (техническому, санитарному и др.) осмотрам»1.

Исходя из этого, главными задачами для Министерства внутренних дел в целом, Департамента и подчиненных ему учреждений в частности становится построение эффективной системы управления, а именно:

ξорганизация и участие в формировании основных направлений государственной политики по вопросам деятельности Департамента;

ξобеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования по вопросам деятельности Департамента;

ξорганизация размещения заказов для нужд МВД России, централизованного и иного обеспечения материально-техничес- кими средствами органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также внутренних войск МВД России;

ξосуществление бюджетных полномочий от лица МВД России в установленном порядке и в пределах, установленных настоящим Положением, по доверенности министра;

ξорганизация лечебно-профилактической деятельности, сана- торно-курортного лечения, оздоровительных и реабилитационных мероприятий в отношении сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов, организаций и подразделений системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России;

1 Гражданский кодекс (ГК РФ). Ч. 1. В ред. от с 1 марта 2013 г.

15

ξпланирование и организация строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов системы МВД России, а также осуществление мероприятий по территориальному планированию;

ξорганизация работы по учету жилой площади, по обеспече- нию жилыми помещениями сотрудников (пенсионеров) органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также обеспечение жилыми помещениями сотрудников (пенсионеров) центрального аппарата министерства;

ξобеспечение и реализация прав министерства в области имущественных отношений по вопросам, относящимся к компетенции Департамента;

ξорганизация ведомственного пожарного надзора за выполнением требований пожарной безопасности на объектах МВД России;

ξорганизация в системе МВД России деятельности по стандартизации и подтверждению соответствия установленным требованиям и каталогизации оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу для органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также внутренних войск МВД России;

ξосуществление в установленном Правительством Российской Федерации порядке в отношении органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также внутренних войск МВД России государственного метрологического надзора;

ξорганизационно-методическое обеспечение и оценка деятельности органов, организаций и подразделений системы МВД России, а также внутренних войск МВД России по обеспечению единства измерений;

ξорганизация федерального государственного санитарноэпидемиологического надзора на объектах МВД России;

ξорганизация ведомственного ветеринарного обеспечения. Необходимость коренных преобразований в органах внутренних

дел назрела давно. Развитие системы МВД России существенно отстает от тех требований, которые предъявляются к ней в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в стране. В ее деятельности по-прежнему в значительной степени сохраняются известная репрессивная направленность, пренебрежение к правам и интересам граждан и предпринимателей. За последние годы утрачены и многие позитивные формы и методы деятельности, наработанные ранее. Прежде всего, речь идет об опыте привлечения широких слоев общественности к охране правопорядка, предупреждения правонарушений, обеспечения социальной адаптации проблемных социальных групп и слоев населе-

16

ния. Все более увеличивающаяся отчужденность органов внутренних дел от простых граждан, коррупция среди сотрудников, широкое распространение практики укрытия преступлений от регистрации и непринятия по ним предусмотренных законом мер не только снизили авторитет органов внутренних дел, но и в известной мере подорвали веру россиян в способность государства в лице его правоохранительных структур защитить их интересы.

Такое положение далее не могло сохраняться. Система МВД нуждалась не просто в «текущем косметическом ремонте», а в серьезной перестройке, приведении ее деятельности в соответствие с новыми политическими и социально-экономическими реалиями. Попытки реформирования предпринимались и ранее. Так, в 2000 г. в МВД России был создан Комитет федеральной криминальной милиции. Его подразделения развертывались во всех федеральных округах и субъектах Федерации, что вывело из-под подчинения руководителей МВД-ГУВД-УВД основные силы криминальной милиции. Против такого подхода высказывалось подавляющее большинство руководящего состава министерства. При этом КФКМ не в полной мере встраивалась в общую структуру федеральных округов. Данная ситуация требовала принятия неотложных мер, которые и были закреплены в указе Президента РФ от 4 июня 2001 г. ¹ 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации». Целью преобразований являлось совершенствование руководства деятельностью министерства, и на основе этого — повышение эффективности всей правоохранительной деятельности органов МВД. Таким образом, стратегической целью проводимых реформ является обеспечение не на словах, а на деле надежной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств.

Впервые о следующей реформе в органах внутренних дел заговорили осенью 2002 г. В соответствии с планами милиция должна была быть разделена на федеральную полицию и муниципальную милицию. Таким образом, должно было быть в полной мере реализовано конституционное право субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, что было невозможно при существовавшей централизации внутри МВД. Кроме того, к концу 2003 г. должно было быть создано ведомство, координирующее работу следственных органов МВД, ФСБ и налоговой полиции — Федеральная служба расследований. Однако провальная политика при ликвидации РУБОП, приведшая к небывалой коррупции в рядах сотрудников МВД, вынудила в конеч- ном итоге не только отказаться от реформирования министерства, но и сделать его еще более централизованным, что в целом вписалось в общую концепцию централизации власти в России. На про-

17

тяжении последующих лет периодически появлялась информация о все-таки возможном осуществлении реформы и создании федеральной полиции, включающей в себя криминальную полицию, полицию общественной безопасности, миграционную полицию и спецуправления, но ничто из этого выполнено не было.

Â2010 г. С. Степашин заявил, не раскрывая сути нововведения: «Милиции общественной безопасности, насколько я знаю — ее больше не будет. И наверное, создание профессиональной полиции — это решение абсолютно правильное». В этот раз власти дали понять, что всерьез намерены довести реформу до конца, а также приняли решение приобщить к составлению закона рядовых граждан. 6 августа 2010 г. Президент России Дмитрий Медведев на совещании по вопросам реформирования МВД предложил уже на следующий день предоставить законопроект «О полиции« для всеобщего обсуждения в Интернете1. Тогда же, 6 августа 2010 г., Дмитрий Медведев предложил переименовать милицию в полицию.

Таким образом, 7 августа 2010 г. был предложен новый законопроект «О полиции« (тот же законопроект с измененными названиями «милиция» на «полиция»). Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ 14—15 августа 2010 г., 63% россиян считают, что переименование милиции в полицию ничего не изменит и в работе ведомства все останется по-прежнему2.

Âцелом новый законопроект являлся продолжением политики, обратной той, которая проводилась в реформе 2002 г., т.е. еще большей централизации. Упраздняются институты милиции общественной безопасности и криминальной милиции. В отличие от милиции, частично подчиненной власти субъекта Федерации, полиция с субъектом Федерации (по законопроекту) не связана. В уникальном для России онлайн-обсуждении законопроекта «О полиции»3 приняло участие около 5 млн человек. В результате законопроект по сравнению с первоначальным видом претерпел значи- тельные изменения, связанные с полномочиями новой структуры.

Âчастности, были исключены положения о том, что полицейские могут беспрепятственно проникать в помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории, земельные уча- стки и в помещения, занимаемые общественными объединениями и организациями, а также вызывавшая наибольшую критику «презумпция законности» полиции («требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в преду-

1Подробнее см.: http://www.police-mvd.ru/

2Гриненко А.В. Правоохранительные органы в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М.: Проспект. 2012.

3Общественное обсуждение законопроектов см.: http://zakonoproekt2012.ru/

18

смотренном законом порядке не будет установлено иное»), хотя, по мнению оппозиционных политиков, данная формулировка была лишь завуалирована, а не исключена.

Несмотря на критику со стороны определенных слоев общества и ряда оппозиционных политических партий, законопроект был принят в первом чтении 10 декабря 2010 г. Госдума в пятницу, 28 января 2011 г. приняла законопроект «О полиции» в заключительном, третьем чтении. За принятие закона высказались только единороссы. 315 депутатов поддержали закон, 130 высказались против, воздержавшихся не было1. Первоначально планировалось, что новый закон вступит в силу уже с января 2011 г., но официально полиция в России вновь возродилась 1 марта 2011 г.

Одним из основных направлений реформирования была оптимизация организационно-структурного построения системы МВД, которая предусматривает приведение функций, структуры и штатной численности органов внутренних дел всех уровней в соответствие с теми задачами, которые стоят перед органами правопорядка на современном этапе развития общества и государства. При этом мы исходим из необходимости соблюдения целостности и единства всей системы МВД России, укрепления вертикали федеральной подчиненности и одновременного расширения самостоятельности органов внутренних дел субъектов Федерации в решении оператив- но-служебных задач.

В структуре органов внутренних дел, как правило, существуют следующие виды подразделений, на основе которых строятся структуры управления2:

ξМинистерство внутренних дел (МВД) — центральный орган управления в системе правоохранительных органов Российской Федерации. Федеральное министерство, подчиненное напрямую Президенту РФ, осуществляет общее централизованное руководство всеми органами внутренних дел и внутренними войсками в стране. Во главе — министр внутренних дел Российской Федерации, воинское (специальное) звание, соответствующее штатной должности — генерал-полковник, — генерал армии;

ξДепартамент, Главное управление, Управление — подразделение министерства, осуществляющее руководство органами и войсками внутренних дел в пределах функциональной компетенции: Департамент уголовного розыска, Департамент собственной безопасности, Департамент охраны обществен-

1 Проект федерального закона «О полиции» см.: http://zakonoproekt2012.ru/police/

27-10-2010.

2 Организация полиции в Российской Федерации на сайте «Человек@закон» — http://zakon.kuban.ru/zakon/zm2.htm#9

19

ного порядка, Департамент по борьбе с организованной преступностью, Департамент экономической безопасности, Ор- ганизационно-инспекторский департамент, Правовой департамент, Департамент тыла, Финансово-экономический департамент, Главное командование (Главкомат) внутренних войск МВД РФ (на правах департамента). Департамент осуществляет руководство подчиненными подразделениями органов и войск внутренних дел: округами внутренних войск, главными управлениями, управлениями и отделами внутренних дел;

ξГлавное управление МВД России (ГУ МВД России) — осуществляет руководство органами внутренних дел в пределах своей компетенции, ограниченной либо территориально (ГУ МВД по субъекту Федерации), либо функционально (отвечает за определенный круг задач органов внутренних дел: Главное управление по борьбе с экономическим преступлениями — подразделение в составе центрального аппарата министерства). ГУ МВД стоят над управлениями (УМВД) или отделами МВД России (ОМВД). В субъектах РФ, имеющих численность населения более 2 млн человек или особый статус в силу опре-

деленных обстоятельств, как правило, осуществляют свою деятельность главные управления МВД России (ГУ МВД по

ã.Москве, ГУ МВД по Московской области и т.п.). Округа внутренних войск приравниваются по оргштатной структуре ГУМВД. Руководитель ГУ МВД, как правило, имеет специальное звание генерал-лейтенант — генерал-полковник;

ξУправление МВД России (УМВД) — орган управления в системе внутренних дел, имеет статус ниже ГУ МВД, но выше отделов МВД России. Бывают территориальные (субъектов Федерации, например УМВД по Тульской области, или территориальных единиц субъектов Федерации, в этом случае подчиняются вышестоящему ГУ МВД: например УМВД по Новомосковскому району Тульской области, УМВД ЮЗАО

ã.Москвы), функциональные в составе министерства или ГУ МВД. По своей штатной структуре приравниваются, как правило, дивизии внутренних войск, во главе — генерал-майор (редко — генерал-лейтенант). Если УМВД входит в состав вышестоящего ГУ МВД, тогда по штату равны бригаде, на- чальник УВД — полковник;

ξМинистерство внутренних дел субъекта Российской Федерации — осуществляет общее руководство органами внутренних дел в пределах данного субъекта Федерации. В зависимости от штатной структуры, определяемой численностью населения и прочими факторами, приравнивается к ГУ МВД или УМВД субъектов Федерации;

20