104. Особенности Европейской комиссии как органа Европейского Союза

Европейская комиссия (ранее Комиссия ЕС) является главным исполнительным институтом ЕС, одним из ключевых органов институциональной системы Сообщества. Согласно договору о слия­нии исполнительных органов, вошедшему в силу 1 июля 1967 г., Ко­миссия стала совместным органом трех европейских объединений -Европейского объединения угля и стали, Европейского экономичес­кого сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии.

Наряду с исполнительными функциями Комиссия обладает ши­рокими, часто исключительными, полномочиями законодательной инициативы при формировании общей политики стран-участниц и, кроме того, располагает средствами осуществления этой политики на практике. Поэтому от ее деятельности во многом зависит успех инте­грационных процессов.

Комиссия независима в выполнении своих функций. Она вопло­щает коммунитарные интересы и не должна подчиняться предписа­ниям того или иного государства-члена. Наблюдая за выполнением договоров, она следит за применением регламентов и директив, при­нятых Европейским советом, и может прибегнуть к юридическим процедурам, обратившись в Суд ЕС, чтобы заставить уважать права, принятые Сообществом. Пользуясь монопольным правом на законо­дательную инициативу, Комиссия в любой момент может вмешаться, чтобы достичь соглашения внутри Совета, а также урегулировать от­ношения между Советом и Европарламентом.

Комиссия состоит из 20 членов, которые назначаются националь­ными правительствами - по два от Великобритании, Германии, Испа­нии, Италии, Франции, по одному от остальных государств. Первона­чально члены Комиссии избирались сроком на 4 года, но Маастрихт­ским договором срок их деятельности был увеличен до 5 лет и теперь совпадает со сроком полномочий Европарламента, одобряющего со­став новой Комиссии. Каждый ее член возглавляет один из Генераль­ных директоратов, являющихся подразделениями Комиссии, и отве­чает за определенную сферу деятельности ЕС.

Амстердамский договор внес поправки, которые повышают от­ветственность Комиссии перед Европарламентом. Если до 1993 г. со­став Комиссии утверждался единогласным решением государств -членов ЕС без каких-либо дополнительных согласований, то теперь необходимо обязательное одобрение Европарламентом как кандида та на пост председателя Комиссии, так и состава Комиссии в целом, таким образом, решающим условием для назначения членов Комис­сии становится согласие Европарламента. В соответствии с Амстер­дамским договором также повышается роль председателя Комиссии и самой Комиссии как коллегиального органа. Новая процедура пре­дусматривает, что любой кандидат должен получить одобрение по­тенциального председателя Комиссии (т.е. допускается вариант несо­гласия последнего с какой-либо кандидатурой), и наделяет председате­ля полномочиями по политическому руководству Комиссией, что. призвано обеспечить скоординированную и сплоченную ее работу. Здесь нельзя не заметить сходства с принципами организации дея­тельности национальных правительств.

В отличие от секретариатов классических международных орга­низаций, Европейская комиссия пользуется финансовой автономией и может полностью независимо осуществлять свои прерогативы.

Ниццкий договор предусмотрел реформирование правил форми­рования Комиссии в три этапа:

О до 1 января 2005 г. должны были действовать правила, согласно ко­торым пять самых больших стран - Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция - представлены в Комиссии двумя чле­нами, все остальные - одним; 0 с 1 января 2005 г. и до конца процесса расширения каждая страна

должна быть представлена в Комиссии одним членом; 0 по завершении процесса расширения число комиссаров должно дос­тичь 27.

Председатель Комиссии и ее члены отныне будут назначаться Со­ветом при голосовании квалифицированным большинством. Полно­мочия председателя Комиссии значительно расширяются. Он станет единолично определять внутреннюю организацию Комиссии и рас­пределять обязанности между ее членами. С согласия Комиссии ее председатель уполномочен назначать своих заместителей (вице-председателей), а также требовать ухода в отставку любого члена Ко­миссии.

Как считают некоторые исследователи, со временем Европейский парламент станет центральным элементом всей системы. В качестве органа представительства граждан он придаст Союзу легитимность, что позволит ему выполнять свои функции в полной независимости от кого-либо. Совет ЕС станет палатой представителей отдельных госу­дарств (сенатом) и будет участвовать в процессе принятия решений на всех уровнях, т.е. будет выступать в качестве федеративного противо­веса другим органам, действующим в унитарном духе. Европейский совет будет играть роль президиума Европейского Союза, призванного определять основные направления политики и издавать законы в качест­ве коллективного главы государства. Европейская комиссия должна последовательно осуществлять обязанности правительства Союза. Ее председатель должен назначаться Европейским советом и утверж­даться Европейским парламентом.

105. Значение Маастрихтского договора для развития европейской интеграции

Идея политического союза высказывалась еще на ранних этапах интеграции. В мае 1952 г. в Париже был подписан до­говор о создании Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) и «европейской армии». Согласно этому договору, члены ЕОС теряли право распоряжаться своими национальными вооруженными сила­ми, которые ставились под контроль наднациональных органов.

Экономическую и военную интеграцию следовало дополнить по­литической. На расширенной Ассамблее Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) по инициативе итальянских политиков Спинел-ли и Де Гаспери был разработан проект устава Европейского полити­ческого сообщества. Однако этот проект был увязан с проектом ЕОС. Участники договора о ЕОС обязывались приступить к разработке проекта федеративного или конфедеративного политического союза. В марте 1953 г. на Ассамблее ЕОУС было принято решение о соз­дании Европейского политического сообщества, которое должно бы­ло иметь Палату народов, Европейский сенат, Европейский испол­нительный совет, Совет министров, Суд. Таким образом, речь шла о создании федерации в Западной Европе.

Но европейские государства еще не были готовы к возможности потери части своего национального суверенитета. Так, 30 августа 1954 г. Национальное собрание Франции отказалось ратифицировать договор о ЕОС, что повлекло за собой крах идеи о Европейском поли­тическом сообществе.

В декабре 1974 г. на Парижской встрече Европейского совета бы­ло принято решение об учреждении Европейского Союза. Был подго­товлен специальный доклад «О Европейском Союзе», в котором пре­дусматривались создание экономического и валютного союза, общая внешняя политика, усиление роли руководящих органов Сообщества. Однако доклад этот остался без внимания. В 1981 г. последовала «инициатива Геншера-Коломбо» (минист­ров иностранных дел ФРГ и Италии), также предлагавшая учредить Европейский Союз. Эта инициатива нашла воплощение в «Торжест­венной декларации о Европейском Союзе», принятой летом 1983 г.

В 1984 г. Европейский парламент одобрил проект конституцион­ного договора о создании Европейского Союза. Но проект был отверг­нут парламентами и правительствами государств-членов. Вместо это­го ЕС ограничилось принятием Единого европейского акта, вступив­шего в силу 1 июля 1987 г. Наконец, в феврале 1992 г. в Маастрихте был принят Договор о Европейском Союзе, известный как Маастрихт­ский договор. Он закрепил совершенно новый принцип формирова­ния Европейского Союза — принцип надгосударственности.

В декабре 1990 г. в Риме начались две межправительственные конференции — по проблемам создания Экономического и валютного союза и по вопросам политической интеграции. Они закончили свою работу на встрече глав государств и правительств ЕС (Европейский совет) в голландском городе Маастрихте 9 и 10 декабря 1991 г.

Европейский совет принял решение о заключении договора о Ев­ропейском Союзе, включавшем соглашения о Экономическом и ва­лютном союзе и Политическом союзе, парафировал эти документы. Договор о Европейском Союзе, который был подписан в Маастрихте

7 февраля 1992 г., вошел в историю как Маастрихтский договор. Пос­ ле подписания его направили в страны ЕС для ратификации. Мааст­ рихтский договор вступил в силу 3 ноября 1993 г. С этого момента Сообщество называется Европейским Союзом.

Договор является одним из крупнейших политических и право­вых актов в истории европейской интеграции, равным по своему зна­чению основополагающим договорам - Парижскому и Римскому.

8 случае его осуществления Европейский Союз по сути превратится в экономическую сверхдержаву, а политически — в большой мере реа­ лизующую идею Соединенных Штатов Европы.

Договор преследовал цели, во-первых, углубления, во-вторых, расширения интеграции. Реализация п е р в о й из них - это созда­ние Экономического и валютного союза и координация экономи­ческой политики, сближение уровня экономического и социально­го развития, переход к единой валютной политике; выработка об­щей линии во внешних сношениях и политике безопасности с целью обеспечения мира в Европе и за ее пределами в соответствии с принципами Хельсинкского акта, дополненного Парижской хар­тией 1990 г. Была предусмотрена широкая программа сотрудниче­ства в правовой, социальной и культурной сферах, введение европейского гражданства и привлечение граждан к активному участию в европейских органах власти, строительство «Европы граждан» — предоставление всем гражданам ЕС равных политических и соци­альных прав.

Достижение второй цели - расширения интеграции - осущест­вилось посредством договоров: 2 мая 1990 г. ЕЭС и ЕАСТ (см. п. 100) подписали соглашение об образовании единого экономиче­ского пространства; в 1991-1993 гг. были заключены соглашения с рядом стран Центральной и Восточной Европы; в марте 1994 г. под­писаны договоры с Австрией, Финляндией и Швецией о вступлении в ЕС, в результате чего в январе 1995 г. «Европа Двенадцати» преврати­лась в «Европу Пятнадцати». Кроме того, заявки на вступление в ЕС подали Турция (апрель 1987 г.), Кипр и Мальта (июль 1990 г.).

По сравнению с формированием Экономического и валютного союза и введением единой валюты другие нововведения Маастрихт­ского договора в социально-экономической области отходят на второй план. Однако несомненными достижениями следует счи­тать «Соглашение о социальной политике», переход в почти пол­ную компетенцию Сообщества таких областей, как образование, региональное развитие, здравоохранение, наука и технология, транспорт и телекоммуникации, окружающая среда, защита прав потребителей, гражданские права и туризм, промышленная страте­гия, культура.

Общая внешняя политика и обеспечение безопасности основыва­ются на существовавшей прежде системе Европейского политическо­го сотрудничества Двенадцати, начало которой официально было по­ложено в 1970 г. и которая была включена в структуру Сообщества через Единый европейский акт в 1987 г.

По Маастрихтскому договору, государства должны систематиче­ски сотрудничать с Сообществом и между собой на основе совместно осуществляемых действий, в частности они обязаны стремиться к то­му, чтобы их действия во внешнеполитической сфере соответствова­ли позиции, определяемой директивами Европейского совета. Основ­ные ориентиры внешней политики и политики в области безопасно­сти определяются путем межгосударственного сотрудничества, т.е. единогласного принятия решений; для реализации тех или иных кон­кретных направлений политики или акций достаточно голосование квалифицированным большинством.

В соответствии с Договором члены ЕС должны разрабатывать об­щую оборонительную политику и полностью интегрировать Запад­ноевропейский союз (ЗЕС) в будущую оборонительную структуруЕС. Решения в рамках ЗЕС будут приниматься с учетом обязательств перед НАТО, взятых на себя странами ЕС, входящими в эту организа­цию.

Договор о Европейском Союзе передает в компетенцию Сообще­ства визовую политику. Это положение было дополнено Шенгенски-ми соглашениями, подписанными 14 июня 1995 г. Францией, Герма­нией и странами Бенилюкса, к которым позже присоединился ряд других стран. Цель этих соглашений - постепенная отмена контроля на границах, введение режима свободного движения для всех людей из государств, подписавших соглашения, а также других государств Сообщества или третьих стран.

Маастрихтский договор предусматривает тесное сотрудничество полиций стран-участниц, что позволит добиться большей эффектив­ности таможенного контроля на внешних границах Европейского Союза и борьбы с международной преступностью.

В Маастрихтском договоре введено понятие «гражданство Сою­за», которым обладают граждане государств-членов. Отныне они мо­гут избирать и быть избранными в любом из государств-членов в му­ниципальные органы и Европарламент независимо от того, являются они или нет гражданами государства-члена, на территории которого они постоянно проживают и принимают участие в выборах.

Многие положения Маастрихтского договора имеют наднациональ­ный характер, особенно ярко выразившийся в переходе от стран-участ­ниц к Сообществу целых областей суверенитета в финансово-экономи­ческом плане в период поэтапной реализации Экономического и валют­ного союза.

Однако Маастрихтский договор не следует рассматривать как до­кумент, фиксирующий завершение процесса европейской интегра­ции. Активными участниками интеграционных процессов остаются государства-члены. Важные вопросы внешней политики, а также внеш­ней и внутренней безопасности по-прежнему остаются в компетен­ции государств-членов, хотя и рассматриваются как предмет совме­стных действий. В Договоре закреплен принцип субсидиарности дея­тельности ЕС, согласно которому Европейское сообщество принима­ет участие в реализации интеграционных процессов вне рамок своей исключительной компетенции только в том случае, если самостоя­тельные действия государств-членов по какой-либо причине недоста­точно эффективны. В Маастрихтских соглашениях сохранены также защитные меры государств-членов в финансовой сфере, например в случае кризиса платежного баланса. Центральные банки стран-участниц, являясь частью Европейской системы центральных банков, в оп­ределенных случаях могут действовать самостоятельно.

Таким образом, если социально-экономические положения догово­ра о Европейском Союзе имеют в основном федеративную направ­ленность, то в областях внешней и внутренней безопасности веду­щую роль продолжает играть процедура единогласного принятия ре­шений, выражающая тенденцию к конфедерации.

Тем не менее в результате интенсивного интеграционного процес­са, завершившегося подписанием Маастрихтского договора, в Европе сформировалась новая международно-политическая система - Евро­пейский Союз со своим собственным механизмом жизнедеятельности.

106. Оценки перспектив развития Европейского Союза

Существуют две оценки перспектив развития ЕС -позитивная и негативная.

Позитивная оценка основывается на том, что существует объек­тивная тенденция к развитию интеграции, а потребности в интегра­ции кроются в сфере экономических отношений. Интернационализа­ция хозяйственной и политической жизни предполагает и интернацио­нализацию процесса ее регулирования, следовательно, возникает потребность в организационных формах интеграционного типа. За­падноевропейская интеграция с самого начала была процессом, иду­щим как «снизу», так и «сверху», т.е. на уровне непосредственных субъектов экономической деятельности и на уровне государств. С од­ной стороны, все более тесно переплетались хозяйственные структу­ры стран ЕС, а с другой - все более отчетливо проявлялась потреб­ность в развитых формах регулирования экономических процессов государствами и органами ЕС в масштабах всего формирующегося экономического комплекса. Усиление взаимозависимости и взаимо­действия на межфирменном уровне подводило Союз к решению проб­лем межгосударственного взаимодействия.

Выполнение уже намеченных в ЕС программ обусловливает та­кую степень переплетения экономик в едином комплексе, что про­цесс западноевропейской экономической интеграции на главных ее направлениях становится необратимым. Конечно, вопрос о темпах ее дальнейшего развития, направлениях, формах, широте географиче­ского охвата остается открытым. Однако ясно, что речь идет о процессе преодоления национальной обособленности, размывания эко­номических границ. Все страны добровольно участвуют в объедине­нии, передают его органам часть своих компетенций, ограничивая собственный суверенитет.

Интеграционный процесс имеет внутреннюю логику и динамику, обладает потенциалом саморазвития. Этот процесс может набрать та­кую «критическую массу», когда он станет менее зависим от внешних факторов; последние, конечно, смогут ускорить или замедлить дви­жение, но не будут в состоянии повернуть его вспять.

Возможность (и даже необходимость) увеличения числа членов ев­ропейского интеграционного объединения была заложена в самой его идее и зафиксирована в Римском договоре 1957 г. Если первоначально в Общий рынок входило 6 участников, то через два десятилетия их ста­ло 9, затем -12, а с 2004 г. уже 25. К ЕС присоединилась часть бывших членов СЭВ. Сторонники интеграции уверены, что к ЕС постепенно присоединятся даже некоторые страны СНГ. Увеличение числа чле­нов ЕС с неизбежностью ставит вопрос об углублении процесса инте­грации, поскольку чем больше государств войдет в ЕС, тем труднее бу­дет договориться в отсутствие специальных жестких правил решения спорных вопросов и компетенции интегрированных органов.

Негативные оценки перспектив развития ЕС в значительной сте­пени основываются на внимании к национализму. Несмотря на вызо­вы интернационализации и сепаратизма, национальное государство -главное воплощение принципа национализма - остается в глобаль­ном масштабе краеугольным элементом современного мира. Этот факт воспринимается по-разному, но как реальность не оспаривается всерьез никем. Эрозия этого института в рамках ЕС не только относи­тельна, но и вызвана уникальным совпадением специфических фак­торов. Большинство политических и духовных предпосылок западно­европейской интеграции - истощение сил в результате двух мировых войн; послевоенный идеологический раскол континента и соперниче­ство двух сверхдержав; «ломка сознания» из-за резкой утраты евро­пейскими державами прежнего статуса; холодная война и напряжение ядерного противостояния; близость политических и культурных тра­диций европейских народов — относятся к особенностям региональ­ной истории. Достаточно уникально и современное геостратегиче­ское положение Западной Европы, создавшееся после холодной вой­ны и отличающееся отсутствием внешней угрозы.

Не исключено, что эта ситуация, которая также способствует спа­ду традиционного и вообще ярко выраженного национализма, может оказаться временной. В случае вполне вероятного в будущем обост­рения противоречий между Севером и Югом на экономической и расово-культурной почве многие политологи предсказывают странам ЕС по меньшей мере частичный возврат утерянных национально-го­сударственных атрибутов. Некоторые американские исследователи вообще подвергают сомнению необратимость западноевропейской интеграции и универсальное значение ее опыта. Существуют огром­ные различия между Западной Европой и большей частью остально­го мира. Кроме того, эволюция компетенции национального государ­ства внутри ЕС не столь уж однозначна. Как доказывают многие исследователи, в Европе произошла и происходит эрозия государст­венного суверенитета в пользу коммунитарных структур главным об­разом в ряде экономических и смежных с ними (например, экономи­ческое право) областей, отчасти в сфере внешней политики и оборо­ны (через структуры НАТО). Тем не менее государства сохраняют ключевые позиции в процессе принятия решений, но их действия но­сят более косвенный, негласный и компромиссный характер. Евро­пейские национальные государства не находятся в состоянии отмира­ния или регресса — они просто изменили свои функции, и это может продолжаться и в будущем. Некоторые исследователи считают, что ЕС не может и не будет развиваться в направлении федеративного го­сударства, а это означает, что в его рамках происходит становление неких новых форм совмещения интеграционного и национально-го­сударственного начал.

Пессимистические настроения относительно будущего ЕС уси­лились после неудачных попыток ратификации Европейской кон­ституции во Франции, Германии и Нидерландах. Не способствует позитивным настроениям и отсутствие консенсуса по сельскохозяй­ственной политике. Недовольство значительной части населения Европы централизацией политического процесса, а также послед­ним масштабным расширением 2004 г., не основанным на реальной готовности кандидатов к вступлению в ЕС, позволяют предполо­жить, что эта организация перешла допустимые на сегодняшний день пределы наднациональной интеграции. Последнее делает веро­ятным откат в сторону некоторой децентрализации. Пока не ясно, является ли замедление наднациональной интеграции временным явлением или же оно знаменует начало перехода к новой модели -более децентрализованной, межправительственной и конфедера­тивной.

107. Особенности международно-правового характера Европейского Союза

ЕС представляет собой уникальное явление в совре­менном мире, которое к тому же находится в процессе постоянных изменений. Один из его основателей Ж. Монне писал, что предсказы­вать, какую конечную форму обретет Европейское сообщество, зна­чило бы вступить в противоречие с его пониманием как процесса из­менений, а бывший председатель Европейской комиссии Ж. Делор отметил, что процесс интеграции Западной Европы не ориентирован ни на какую модель, у него нет прецедентов. Понятия федерации или конфедерации, иногда употребляемые применительно к ЕС, в настоя­щее время недостаточно отражают суть дела. Рассмотрим в чем со­стоит своеобразие развития ЕС.

Термином «Европейское сообщество» именуют ту институцию, которая явилась результатом «сращивания» трех самостоятельных международных организаций: Европейского объединения угля и ста­ли (ЕОУС), созданного в 1951 г. в результате подписания Парижского договора, Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Евро­пейского сообщества по атомной энергии (Евратом), учрежденных в 1957 г. по Римскому договору. В 1965 г. был подписан Договор, соз­давший единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ (Договор о слиянии). Возникла целостная институциональная струк­тура, включающая все три сообщества, хотя каждое из них продолжа­ет существовать как самостоятельная международная организация -субъект международного права. Термин «Европейское сообщество» употребляется и для наименования ЕЭС, поскольку именно ему при­надлежит доминирующая роль в развитии процесса западноевропей­ской интеграции, и для обозначения всех трех сообществ как единого целого, хотя в международно-правовой действительности такой ин­ституции не существует.

Относительно правовой природы ЕС существуют различные точки зрения. Согласно наиболее распространенной, ЕС является междуна­родной институцией, которая одновременно и выступает как между­народная организация, аналогичная другим, и осуществляет наднацио­нальные (надгосударственные) функции, т.е. является наднациональ­ной организацией. Европейское сообщество создавалось как междуна­родная организация и продолжает функционировать как таковая. Члены ЕС сотрудничают в таких различных организациях, как ООН, ОБСЕ, НАТО, Европейское агентство по охране окружающей среды, Европейский совет по религиям и т.д. Координация их действий есть задача Европейского совета, который не является представительст­вом ЕС: в нем все государства-члены участвуют с равным правом го­лоса, без права большинства. Его легитимация основана на системе национальных государств. В дискуссиях о будущем устройстве Евро­пы одна из существующих точек зрения сводится к тому, что ЕС бы­ло, остается и будет существовать как международная организация, в рамках которой суверенные национальные государства сотруднича­ют в различных областях, создавая по мере необходимости новые наднациональные органы и расширяя компетенцию уже действующих институтов.

Некоторые исследователи считают, что ЕС, выходящий далеко за пределы зоны свободной торговли и свободной конфедерации госу­дарств, уже значительно продвинулся в направлении организации на федеральной основе.

Федерация- это такая форма государственного устройства, когда входящие в состав государства федеральные единицы - члены федерации - имеют собственные конституции, законодательные, ис­полнительные, судебные органы. Наряду с ними образуются еди­ные - федеральные - органы государственной власти, устанавливает­ся единое гражданство, единая денежная единица и т.д.

Конфедерация- такая форма государственного устройства, при которой государства, ее образующие, полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственной власти и управления; специальные объединенные органы создаются только для координации действий в определенных целях (военной, внешне­политической и т.д.). Фактически конфедерация представляет собой не форму государственного устройства, а союз (объединение) госу­дарств.

Отношения в рамках федерации регулируются внутренним госу­дарственным правом, тогда как в рамках конфедерации - междуна­родным правом.

Большинство западных авторов более склонны видеть в союзе го­сударств - членов ЕС черты федерации, чем конфедерации: государ­ства - члены ЕС имеют свои конституции, законодательные, испол­нительные и судебные органы; вводится единое гражданство на их территориях. В рамках валютного союза обращается единая валюта. Органы Европейского сообщества формально также можно рассмат­ривать как единые федеральные органы, формирующие и проводя­щие единую политику. Этой цели должно служить и создание едино­го правового пространства, и единого экономического пространства. Таким образом, Европейское сообщество формально отвечает опре­деленным признакам федерации. Однако федерация имеет ряд посто­янно действующих государственных органов: парламент, президент, правительство, верховный суд и т.д. Органы ЕС нельзя отнести к го­сударственным, поскольку они являются органами международной организации, их функции и полномочия определены в нормах учре­дительного договора; в их работе принимают участие представители суверенных государств-членов.