§ 2. Правовые акты управления и их виды

Издание правовых актов управления, т. е. актов органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность, является основной правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти,

Под правовым актом управления (админис­тративно-правовым актом, административ­ным актом) понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъяв­ление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление админист­ративно-правовых норм или возникновение, изме­нение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее, между управ­ляющей и управляемой сторонами, между субъек­тами и объектами управления.

Анализ понятия правового акта управления позволяет сформулировать наиболее значимые качества таких актов, определяющие их юридическую природу. Прежде всего, правовой акт управления представляет юридический вариант управленческого решения. Путем его издания субъект системы исполнительной власти (орган или должностное лицо) решает возникающие в процессе управленческой деятельности общие или индивидуальные (конкретные) вопросы в целях реализации поставленных задач. При этом правовой акт управления издается только полномочным субъектом системы исполнительной власти в пределах его компетенции. Будучи подзаконным актом, правовой акт управления может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти лишь в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.

Правовой акт управления - это юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности. Он, определяя правила должного поведения в сфере государственного управления, содержит в себе юридически властное предписание субъекта системы исполнительной власти, обязательное для адресата. Несоблюдение содержащихся в правовом акте управления юридически властных (императивных) предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

При этом правовой акт управления либо создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (содержит соответствующие административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.

Каждый правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает обязательное соответствие акта какого-либо органа исполнительной власти или должностного лица актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти.

Правовой акт управления представляет юриди­ческую разновидность служебных документов, по­стоянно используемых в процессе деятельности ис­полнительных органов (должностных лиц). Однако далеко не все документы, которые выражают оп­ределенные, имеющие юридическое значение обсто­ятельства, являются правовыми актами управле­ния (например, различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.). Та­кие документы не обладают присущими правовым актам управления юридическими качествами.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государ­ственного управления. В ряде случаев с их помо­щью регламентируются отдельные стороны обще­ственных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финан­совых, трудовых, частично земельных, природоох­ранительных и других видов общественных отно­шений.

Правовые акты управления классифицируются, по ряду оснований.

Основной критерий их клас­сификации — юридические свойства актов. В со­ответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные (ненормативные).

В нормативных актах содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотип­ные управленческие общественные отношения пу­тем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Нормативные акты, как правило, рассчитаны на длительное (неодноразовое) применение (исполнение) и не имеют конкретного (персонифицирован­ного) адресата. Так, нормы, содержащиеся в Пра­вилах дорожного движения, в правилах пожарной безопасности, в санитарно-гигиенических прави­лах действуют длительное время и распространя­ются на всех субъектов, деятельность которых так или иначе связана с данными сферами.

Нормативные акты управления являются од­ним из источников административного права. Они служат правовой основой для возникновения, из­менения и прекращения конкретных администра­тивно-правовых отношений, но сами их не созда­ют, не изменяют и не прекращают. Действительно, нормативный акт (приказ) о необходимости от­числения студента из учебного заведения, если он в течение экзаменационной сессии получил не­сколько неудовлетворительных оценок, сам по себе не приводит к отчислению, т. е. не создает, не изменяет и не прекращает никаких правоотно­шений. Для этого требуется во исполнение данно­го нормативного акта (приказа) издать конкрет­ный индивидуальный, т. е. ненормативный, акт (приказ) об отчислении конкретного студента из учебного заведения.

Изданием нормативных актов решаются наибо­лее важные и принципиальные управленческие проблемы, возникающие в процессе деятельности субъектов системы исполнительной власти. Нор­мативные акты управления:

1. конкретизируют нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;

2. определяют типовые правила поведения в сфере государственного управления;

3. проводят в жизнь различного рода социально-экономические программы;

4. определяют организационно-правовой статус субъектов системы исполнительной власти;

5. обеспечивают механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений;

6. устанавливают необходимые ограничения и запреты, возлагают специальные обязанности или предоставляют специальные права, реализуемые в сере государственного управления;

7. формируют основные направления взаимодействия участников управленческих отношений; осуществляют охрану установленного в сфере государственного управления порядка отношений;

8) служат выполнению многих других задач.

Полномочия исполнительных органов (должно­стных лиц) по изданию нормативных администра­тивно-правовых актов определяются закрепленной за ними компетенцией. Нормативные акты изда­ются органами исполнительной власти федераль­ного уровня, органами исполнительной власти всех субъектов РФ, органами местного самоуправ­ления, осуществляющими исполнительные и рас­порядительные функции. При этом изданные акты действуют в пределах соответствующих террито­рий.

Нормативные акты помимо органов общей ком­петенции издаются также исполнительными орга­нами отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции различного уровня, и действие этих актов распространяется на соответствующие отрас­ли хозяйства. В специально предусмотренных слу­чаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пре­делами данной отрасли.

Индивидуальные (ненормативные) акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соот­ветствующих субъектов системы исполнительной власти.) Конкретность содержащихся в индивидуальных актах волеизъявлений (предписаний) обусловливается как тем, что с помощью таких актов решаются индивидуальные административно-пра­вовые вопросы, возникающие в сфере государственного управления, так и тем, что эти акты всегда персонифицированы, т. е. адресованы конкретному лицу (персоне) или конкретным лицам.

Их адресатом всегда является определенное лицо (физическое или юридическое) или группа лиц.

Индивидуальные акты управления являются юридическими фактами, вызывающими возникно­вение, изменение и прекращение конкретных ад­министративно-правовых отношений. Так, в приведенном выше примере студент может быть отчислен из учебного заведения лишь в том слу­чае, если во исполнение нормативного приказа о необходимости такого отчисления будет издан кон­кретный индивидуальный, т. е. ненормативный, приказ, в соответствии с которым студент отчис­ляется из учебного заведения. Этот индивидуаль­ный акт управления явится юридическим фактом, который обусловит возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-право­вых отношений как для данного студента, так и для ряда других субъектов, находящихся с ним в административно-правовых отношениях.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности и являются одним из важнейших средств оперативного решения текущих вопросов управления. Наиболее показательными примерами индивидуальных административно-правовых актов могут служить: приказ министра о назначении лица на должность в аппарате министерства, распоряжение начальника управления о командировании сотрудника на подведомственное предприятие, указание директора завода о проведении учебы по технике безопасности с молодыми сотрудниками и др.

Кроме того, индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохрани­тельной) функции органов исполнительной власти. Индивидуальным актом является, например, постановление уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении лицу, совершив­шему административное правонарушение, административного наказания.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Поэтому главное требование, предъявляемое к изда­нию индивидуальных актов, заключается в их соответствии нормативным административно-право­вым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Правовые акты управления классифицируются и по их юридической силе. Исходя из этого крите­рия, выделяют:

1. подзаконные акты - акты, изданные Президентом РФ, глав субъектов Российской Федерации, Правительством РФ, главами администраций и правительствами субъектов РФ;

2. отраслевые (ведомственные) акты — акты, изданные министерствами, федеральными службами и агентствами и другими ведомствами;

3. локальные акты - акты, изданные руководителями организаций.

Используется также классификация правовых актов управления по их уровню или территории действия. Здесь выделяют:

1. федеральные акты - акты, изданные федеральными органами исполнительной власти;

2. акты субъектов РФ — акты, изданные органами исполнительной власти субъектов РФ;

3. местные акты - акты, изданные исполнительными органами местного самоуправления.

Значительный интерес представляет класси­фикация административно-правовых актов по их наименованию. Дело в том, что каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты лишь определенных наименований. Эти наи­менования установлены либо конституционными или законодательными нормами, либо подзакон­ными нормами.

Президент РФ издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 115) и Федеральным конституционным законом «О Пра­вительстве Российской Федерации» (ст. 30) Прави­тельство РФ издает постановления и распоряже­ния. Причем определено, что постановления носят нормативный характер, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие норматив­ного характера (т. е. индивидуальные акты), изда­ются в форме распоряжений.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации (утверж­дены постановлением Правительства РФ) устано­вили, что федеральные органы исполнительной власти, т. е. федеральные министерства, федеральные службы, российские агентства издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В практике работы некоторых федеральных ор­ганов исполнительной власти встречаются случаи, когда свои властные волеизъявления они облека­ют в форму служебных писем и даже телеграмм, направляемых на подведомственные им предпри­ятия, в учреждения. Такая практика незаконна, ибо в соответствии с названными Правилами из­дание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Индивидуальные решения руководителей феде­ральных органов исполнительной власти по теку­щим и оперативным вопросам оформляются, как правило, в виде приказов и распоряжений, иног­да указаний.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной вла­сти не вправе издавать нормативные правовые акты. Их руководители издают индивидуальные акты также в виде приказов, распоряжений, ука­заний.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федера­ции» высшее должностное лицо субъекта РФ (ру­ководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издаёт ука­зы или постановления и распоряжения. Федераль­ный закон относит решение данного вопроса так­же к конституциям (уставам) и законам субъек­тов Федерации.

На практике в соответствии с законодатель­ством субъектов РФ главы республик в со­ставе России издают указы и распоряжения, а гла­вы администраций (губернаторы) других субъек­тов Федерации — постановления и распоряжения. Правительства субъектов Федерации также изда­ют постановления и распоряжения. В некоторых субъектах Федерации помимо постановлений и распоряжений главы администрации издаются приказы администрации (например, в Тамбовской области).

Отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, коми­теты, департаменты, службы и другие соответству­ющие органы) издают, как и федеральные органы исполнительной власти, нормативные акты в ос­новном в виде приказов, правил, инструкций, по­ложений, распоряжений; межотраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ - также в виде по­становлений.

Индивидуальные акты руководители отраслевых и межотраслевых органов издают в ос­новном в виде приказов, распоряжений, указаний.

Правовые акты управления принимаются и на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации» наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других дол­жностных лиц местного самоуправления, полномо­чия по их изданию определяются уставом муници­пального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Главы муниципальных образований, главы ад­министраций районов и городов, мэры городов со­гласно большинству законов субъектов РФ и уста­вам муниципальных образований издают постанов­ления и распоряжения. При этом постановления, как правило, являются нормативными актами и принимаются по наиболее важным местным воп­росам. Распоряжения — это индивидуальные акты правоприменительного характера, которые изда­ются в основном по оперативным, внутриорганизационным вопросам деятельности органов мест­ного самоуправления.

Руководители отраслевых структурных подраз­делений администраций районов и городов, мэрий городов издают, как правило, только индивидуальные акты - приказы, распоряжения и указания. Однако руководители структурных подразделений администраций крупных муниципальных образо­ваний (в основном администраций и мэрий боль­ших городов) издают и нормативные акты — при­казы, правила, распоряжения. В ряде муниципаль­ных образований издаются также нормативные акты в виде инструкций и положений.

Руководители организаций (предприятий и учреждений) издают в основном индивидуальные правовые акты управления в виде приказов, распоряжений, указаний. Однако в ряде случаев ими издаются и внутриорганизационные акты норма­тивного характера. Нормативные акты издаются руководителями предприятий и учреждений, как правило, в виде приказов. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений можно выделить акты:

1. охраняемые мерами дисциплинарной ответственности;

2. охраняемые мерами административной ответственности.

К числу актов, охраняемых мерами дисципли­нарной ответственности, относятся правовые акты управления, адресуемые нижестоящим органам исполнительной власти, а также подчиненным ра­ботникам, на которых распространяется дисцип­линарная власть руководителя. Акты, охраняемые мерами административной ответственности  правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного уп­равления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности. Это так назы­ваемые правовые акты управления с админист­ративной санкцией.

Подведем итог:

Административно-правовой акт - это юридический акт, регулирующий определенные общественные отношения или разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.

Виды:

1. По юридическим свойствам -

нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения - приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определённым категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.).

Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.