Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.05.2012) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

3.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

4.Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (ред. от 29.11.2010) // СЗ РФ. 2006. Вып. 31.1. Ст. 3436.

Литература

5.Бахрах Д.Н. Административное право России. 6-е изд. М.: Эксмо, 2011.

6.Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. 399 с.

7.Лапина М.А. Административное право: Учебное пособие // СПС "КонсультантПлюс".

8. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс".

9.Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма-ИНФРА-М, 2011.

10.Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. СПб.: Издательство Юридического института, 1998.

11.Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

12.Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб: Юридический центр Пресс, 2008.

13.Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

14.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-ое изд., доп. и перераб. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.

15.Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал российского права. 2004. N 2.

16.Брызгалин А.В., Головкин А.Н. Кредиты и займы: бухгалтерский и налоговый учет // Налоги и финансовое право. 2010. N 6.

17.Воронов А.М., Аветисян К.Р. К вопросу классификации принципов административной юрисдикции в налоговой сфере // Финансовое право. 2011. N 1.

18.Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. 2012. N 3. С. 38 - 43.

Тема 1.3. Субъекты административно-юрисдикционных правоотношений в налоговой сфере

После изучения данной темы студент будет знать: понятие и виды субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере; систему

субъектов административно-процессуального и налогового права; понятие административно-правового статуса субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере;

уметь: определять компетенцию налоговых органов и их должностных лиц по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере; классифицировать контрольно-надзорные функции органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за административно-юрисдикционной деятельностью налоговых органов;

владеть: навыками определения правосубъектности участников административно-юрисдикционных правоотношений и компетенции субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере.

§ 1. Понятие, виды и административно-правовой статус субъектов административно-юрисдикционных правоотношений в налоговой сфере

Правильное определение субъекта административной юрисдикции в налоговой сфере имеет теоретическое и практическое значение, поскольку позволяет определить круг лиц, уполномоченных

разрешать юридические споры в налоговой сфере.

Субъектом административной юрисдикции в налоговой сфере является орган государственной власти, должностное лицо этого органа, которого юридическая норма наделяет полномочиями, правами и обязанностями принимать властное решение о разрешении спора или применении (отказе от применения) мер административного принуждения.

Ни административное, ни налоговое законодательство не содержат исчерпывающего перечня должностных лиц, вступающих в административно-юрисдикционные правоотношения и участвующих в разрешении административных споров в налоговой сфере.

При этом необходимо подчеркнуть, что субъектом права <37> в налоговой сфере государственного управления является лицо, наделенное правосубъектностью, субъектом же правоотношения <38> выступает индивидуальный участник конкретного правоотношения.

--------------------------------

<37> Субъект права - это обладатель прав и обязанностей в налоговой сфере, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным и налоговым правом.

<38> Субъект правовых отношений - это физическое лицо или организация, являющиеся участниками административно-юрисдикционных правоотношений, наделенные определенными правами и обязанностями в налоговой сфере государственного управления и способные их осуществлять.

Субъект права и субъект правоотношения - это два равно взаимосвязанных по значению понятия. Условия, при которых субъект права может стать субъектом административно-юрисдикционных

правоотношений.

1.Наличие административно-правовых, административно-процессуальных и налоговых норм, предусматривающих права и обязанности субъекта.

2.Наличие оснований возникновения, изменения и прекращения административно-юрисдикционных правоотношений.

3.Правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, которые в совокупности и составляют понятие правосубъектности.

Правоспособность в налоговой сфере государственного управления - установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в правоотношения.

Дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных правовых отношений.

Деликтоспособность - способность субъекта в соответствии с законом нести ответственность за свои неправомерные действия (в ряде случаев - за бездействие), в том числе подвергаться административному наказанию. Некоторые ученые исходят из того, что деликтоспособность выступает одной из форм проявления дееспособности субъекта.

Понятию и системе субъектов административного права и процесса посвящены фундаментальные научные исследования, а в учебной литературе по административному праву и процессу практически сложилась однозначная точка зрения по данным вопросам <39>. На сегодняшний день имеются и многочисленные научно-исследовательские работы в налоговом праве, как в целом по теме института субъектов налогового права, так и в плане исследования правового положения отдельных видов субъектов.

--------------------------------

<39> Лапина М.А. Административное право: Учебное пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Совокупность субъектов административно-юрисдикционных правоотношений в налоговой сфере характеризуется их множественностью и неоднородностью, поэтому для наиболее правильного толкования правового статуса участников рассматриваемых правоотношений требуется соответствующая научная классификация. Поскольку административно-юрисдикционные правоотношения в налоговой сфере являются составной частью государственного управления, то необходимо воспользоваться уже имеющейся классификацией субъектов административного права и процесса, учитывая, что одновременно они являются субъектами и налогового права, и при этом вычленяя только тех субъектов административных и налоговых правоотношений, которые наделены со стороны государства властными полномочиями при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности.

В целом административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников социальных отношений. Система субъектов административного права сложнее, чем система субъектов любой другой отрасли российского права, поскольку государственное управление охватывает все сферы жизнедеятельности личности, общества и государства. Конструкция субъектов административного процесса должна отвечать требованиям "технологичности" ее практической реализации. В административном праве и процессе признана наиболее удачной классификация субъектов

административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, вычленяющим две группы субъектов: индивидуальные и коллективные субъекты.

С учетом сказанного выше современная система субъектов административного и административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде.

1.Индивидуальные субъекты - граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, наделенные специальным административно-правовым статусом (включая государственных служащих в определенных случаях).

2.Коллективные субъекты - органы исполнительной власти федерального и регионального уровня

иих структурные подразделения, наделенные собственной компетенцией; предприятия, учреждения и их объединения различных форм собственности; государственные корпорации; исполнительные органы местного самоуправления; общественные объединения; предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители; а также государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления.

Указанные субъекты права являются участниками административно-процессуальных отношений. Кроме того, в таких отношениях могут принимать участие и органы судебной власти. Судебные органы на основании действующего законодательства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных и налоговых правонарушениях, а также по разрешению юридических споров в судебном порядке.

В налоговом праве до сих пор не выработана единая позиция по поводу субъектов налогового права и участников налоговых правоотношений. Наиболее детальная классификация участников налоговых правоотношений предложена С.Г. Пепеляевым <40>. Ученый выделил две группы:

--------------------------------

<40> См.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 155.

1)основные - государственные органы, обладающие полномочиями контроля и управления в налоговой сфере (налоговые органы, таможенные органы), и субъекты хозяйственной деятельности (налогоплательщики и налоговые агенты);

2)факультативные - лица, обеспечивающие перечисление налогов и сборов (банки, сборщики налогов и сборов); правоохранительные органы (органы внутренних дел); лица, представляющие необходимые данные (нотариусы, регистрационные органы, органы лицензирования); лица, участвующие в мероприятиях налогового контроля (свидетели, понятые, эксперты и специалисты и др.); лица, представляющие профессиональную помощь (представители, налоговые консультанты).

Существует также классификация субъектов налогового права:

1)по способу нормативной определенности: а) зафиксированные налоговым законодательством в качестве субъектов налоговых отношений; б) не зафиксированные налоговым законодательством в качестве субъектов налоговых отношений;

2)по характеру фискального интереса: а) публичные субъекты; б) частные субъекты;

3)по степени имущественной заинтересованности в возникновении налоговых отношений: а) имеющие непосредственный собственный имущественный интерес в налоговых отношениях; б) не имеющие непосредственный собственный имущественный интерес в налоговых отношениях;

4)по выполняемым функциям: а) обязанные - лица, исполняющие обязанности уплачивать законно установленные налоги и сборы, а также реализующие свои права в области налогов и сборов (налогоплательщики, плательщики сборов и налоговые агенты); б) контролирующие (налоговые органы, государственные внебюджетные фонды, органы внутренних дел, таможенные органы). Причем все обязанные лица могут быть взаимозависимыми (ст. 20 НК РФ).

Налоговый кодекс РФ использует в ст. 9 понятие "участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах". Из перечисленных участников к субъектам административно-юрисдикционных отношений в налоговой сфере можно отнести: организации и физических лиц, которые признаны налогоплательщиками или плательщиками сборов; организации и физических лиц, которые признаны налоговыми агентами; Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные органы; налоговые органы; таможенные органы; другие органы, осуществляющие прием и взимание налогов, а также контроль за их уплатой, в том числе и органы государственных внебюджетных фондов.

Налоговый кодекс РФ в числе субъектов налоговых правоотношений указывает на такие категории, как "резидент" и "нерезидент". Статус резидентства распространяется на лиц вне зависимости от их гражданства, при этом учитывается время постоянного пребывания или проживания на территории Российской Федерации. Вторым условием является осуществление ими коммерческой деятельности. Все резиденты-налогоплательщики (физические лица и организации) на территории России подлежат налогообложению в отношении абсолютно всех полученных доходов, вне зависимости от того где бы они ни извлекались. Нерезиденты подлежат налогообложению в отношении своих доходов, получаемых

только от источников в Российской Федерации. Их статус регламентируется в большинстве случаев международными договорами. В настоящее время между Россией и другими государствами действует более 60 соглашений об избежании двойного налогообложения. При определении постоянного представительства следует руководствоваться прежде всего правилами этих договоров.

Для классификации субъектов административно-юрисдикционных правоотношений наиболее приемлемой системой субъектов налоговых правоотношений представляется система, предложенная Н.П. Кучерявенко, - "государство, государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица" <41>.

--------------------------------

<41> См.: Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 2 т. / Под ред. Д.М. Щекина. М.: Статут, 2009. Т. 1: Общая часть.

Государство всегда выступает обязательным властным участником налоговых правоотношений, от имени которого налоговые органы и их должностные лица наделены необходимыми полномочиями для

правоотношений в налоговой сфере состоит из двух групп:

1)субъекты административной юрисдикции (государственные органы и их должностные лица, уполномоченные осуществлять разрешение юридических споров и применять меры государственного принуждения в налоговой сфере государственного управления: налоговые органы; таможенные органы; органы внутренних дел; суды; судебные приставы-исполнители);

2)субъекты, в отношении которых ведется административно-юрисдикционное производство в налоговой сфере, виды которых будут представлены в самостоятельном параграфе данной темы.

Правовой статус субъектов административной юрисдикции определяется совокупностью властных полномочий - прав и обязанностей - по рассмотрению конкретных дел в рамках административно-юрисдикционных производств. Важнейшей частью правового статуса государственного органа, его "сердцевиной" является компетенция, которую следует рассматривать в качестве системы полномочий указанного органа - прав и обязанностей, носящих внешневластный характер <42>.

--------------------------------

<42> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции (обязанности и права) // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 155 - 163.

§ 2. Компетенция налоговых органов и их должностных лиц как субъектов административной юрисдикции

Формирование в России правового и социального государства не только предполагает создание условий для осуществления прав и личных свобод граждан, но и накладывает на них определенные обязанности, в частности по уплате законно установленных налогов и сборов. Для контроля за исполнением гражданами и юридическими лицами указанной конституционной обязанности государство создало специальную систему уполномоченных государственных органов, основной функцией которых является контроль за соблюдением налогового законодательства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" <43> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, является Федеральная налоговая служба.

--------------------------------

<43> Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 28.12.2011) // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы), которые составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Налоговые органы в результате выполнения задачи по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах осуществляют административно-юрисдикционную деятельность.

внесения в соответствующий бюджет не только налогов и сборов, образующих систему налогов и сборов Российской Федерации (ст. ст. 13, 14, 15 НК РФ), но и других обязательных платежей (например, штрафов, пеней, различных сборов и иных обязательных платежей, которые не входят в систему налогов и сборов, установленную Налоговым кодексом РФ) <47>.

--------------------------------

<47> См.: Иншина Р.С. Налоговые доходы федерального бюджета // СПС "КонсультантПлюс".

Наряду с перечисленными контрольно-надзорными функциями и направлениями административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов, Законом РФ от 21.03.1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <48> и иными актами законодательства Российской Федерации за налоговыми органами могут закрепляться и другие функции.

--------------------------------

<48> Закон РФ от 21.03.1991 N 943-1 (ред. от 21.11.2011) "О налоговых органах Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.04.1991. N 15. Ст. 492.

Одной из недавно закрепленных за налоговыми органами функций согласно ст. 7.1 является обобщение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, в налоговые органы в соответствии с федеральным конституционным законом, и представление результатов обобщения Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания Российской Федерации до 30 апреля. Налоговые органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации о противодействии коррупции представляют имеющиеся у них сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) <49>.

--------------------------------

<49> См.: ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".

Важной правотворческой функцией ФНС России, способствующей своевременному выявлению нарушений налогового и административного законодательства, является разработка форм и порядка заполнения деклараций по налогам и сборам, которые затем утверждаются Минфином России.

Федеральная налоговая служба утверждает многочисленные формы других документов, необходимых для результативного и эффективного осуществления административно-юрисдикционной деятельности:

-налогового уведомления;

-требования об уплате налога;

-заявлений и уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

-свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

-решения руководителя налогового органа о проведении выездной проверки;

-акта налоговой проверки и акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом правонарушениях;

-справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

-представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

-уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте РФ) в банках за пределами территории РФ;

-представления налоговыми агентами сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных

иудержанных налогов за налоговый период;

-квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам;

-документа, составляемого при выявлении недоимки;

-направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе и решения об отмене приостановления операций;

-акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;

-сообщения банка налоговому органу об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов

счета;

-основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;

-форматы представления деклараций (расчетов) в электронном виде <50>.

--------------------------------

<50> См.: Мясников О.А. О полномочиях финансового и налогового ведомств // Ваш налоговый

адвокат. 2007. N 12.

ФНС России осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности, разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы, представляет интересы Российской Федерации по обязательным платежам и денежным обязательствам.

ФНС России осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций, обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, обеспечивает мобилизационную подготовку центрального аппарата и территориальных органов Службы <51>.

--------------------------------

<51> См.: Положение о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

Для обеспечения грамотного выполнения государственными служащими налоговых органов административно-юрисдикционной деятельности ФНС России организует профессиональную подготовку работников центрального аппарата и территориальных органов Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку, а также осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы.

ФНС России с целью реализации своих административно-юрисдикционных полномочий имеет право:

-организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора;

-запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

-осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов и подведомственных организаций;

-предъявлять к налогоплательщикам и другим участникам налоговых правоотношений в суды общей юрисдикции или арбитражные суды различные виды исков о взыскании недоимок, пеней и штрафов за налоговые правонарушения; о возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета плательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам; о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ; о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и договора об инвестиционном налоговом кредите и др.

Таким образом, достаточно большая часть компетенции ФНС России и ее территориальных налоговых органов направлена на осуществление административно-юрисдикционной деятельности. Однако непосредственно Положение о ФНС России не содержит полномочия в сфере разрешения юридических споров и применения мер административного принуждения. В своей административно-юрисдикционной деятельности налоговые органы руководствуются нормами Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", НК РФ и КоАП РФ и некоторых других федеральных законов. Полномочия налоговых органов конкретизированы по кругу их должностных лиц. Так, в ст. 8 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" перечислены следующие права, реализация которых возможна только начальниками налоговых органов и их заместителями: выносить решения о привлечении граждан, органов и организаций к ответственности за совершение налоговых правонарушений; взыскивать недоимки по налогам и пени; возбуждать ходатайства о запрещении в установленном порядке занятий индивидуальной трудовой деятельностью; предъявлять иски в суде общей юрисдикции и арбитражном суде; налагать административные штрафы; создавать налоговые посты. Иные полномочия вправе осуществлять федеральные государственные гражданские служащие налоговых органов, т.е. должностные лица, которым в соответствии с квалификацией, стажем работы и занимаемой должностью присваиваются классные чины гражданской службы.