Принцип оперативности и эффективности направлен на обеспечение такой организации производства, которая не требует больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивает быстроту разрешения дела.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности при принятии решения состоит в том, что должностное лицо, наделенное дисциплинарной властью (руководитель) при принятии решения о применении мер дисциплинарного взыскания, может учитывает мнение коллектива структурного подразделения органа, профсоюзной организации и т.п.

Ответственность за принятое решение несет руководитель органа. Если принято незаконное либо неправовое решение, ответственность, как правило, дисциплинарную, несет представитель нанимателя (руководитель налогового органа).

Общее, что характерно для дисциплинарного производства независимо от специфического характера службы, заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Важными в производстве являются обстоятельства, его исключающие. Производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при: отсутствии события и состава дисциплинарного нарушения; истечении к моменту рассмотрения дела установленного законодательством срока наложения дисциплинарных взысканий (а оно может быть, как правило, наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативно-правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная гражданская служба, военная служба, служба в органах внутренних дел, в органах полиции, таможенных, налоговых и иных органов).

Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Нормы, регламентирующие дисциплинарное производство в налоговых органах, содержатся в законодательстве, нормативных актах налоговых органов, регулирующих прохождение государственной гражданской службы.

Привлечение к дисциплинарной ответственности в налоговых органах реализуется в административно-юрисдикционном (дисциплинарном) производстве в соответствии с требованиями Приказа ФНС РФ от 22 августа 2011 N ММВ-7-4/507@ "Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в Федеральной налоговой службе", с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", ст. ст. 59.1 и 59.2 ФЗ РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Приказом ФНС РФ от 11 апреля 2011 N ММВ-7-4/260@ "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих федеральной налоговой службы", Приказом ФНС РФ от 15 февраля 2007 N САЭ-3-18/62@ "Об утверждении Регламента Федеральной налоговой службы" и др.

В отличии от правового регулирования административно-процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях, где она наиболее полно закреплена нормами материального и процессуального права, дисциплинарное производство в сфере государственной службы регламентировано нормативно в недостаточном объеме.

Пробелами в регламентации порядка привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности можно назвать нечеткую урегулированность правового статуса участников, выделенных стадий дисциплинарного производства и принимаемых в их процессе юридически значимых документов, видов доказательств и пр. Все это в полной мере касается и дисциплинарного производства в налоговых органах.

Несмотря на это, необходимо заметить, что процессуальное нормирование дисциплинарного производства в сфере государственной службы отвечает современным общественным отношениям, активно развивается и детализируется, приобретая свойства полноценного административно-юрисдикционного производства по рассмотрению особой категории дел (конфликтов) в сфере государственной службы.

§ 2. Участники и стадии дисциплинарного производства

Среди пробелов в регламентации порядка привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности названо отсутствие: перечня участников дисциплинарного

производства, детально определенного их правового статуса, выделенных стадий дисциплинарного производства и принимаемых в их процессе юридически значимых документов, видов доказательств и пр.

Безусловно, каждый из участников дисциплинарного производства должен иметь свой административно-процессуальный статус. В настоящее время процессуальные права и обязанности участников дисциплинарного производства (служебной проверки) закреплены в различных нормативно-правовых актах: в НК РФ, КоАП РФ, ФЗ РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и иных федеральных законах, а также в ведомственных нормативно-правовых актах (регламентах, приказах, инструкциях).

Основным участником дисциплинарного производства является государственный гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок.

Кроме него, в производстве участвуют и иные лица, например, при проведении служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины - должностные лица подразделения налогового органа по вопросам государственной службы и кадров, государственные служащие юридического (правового) подразделения, представители выборного профсоюзного органа налогового органа. Предполагается, что их административно-правовой статус как участников дисциплинарного производства закреплен в приказе руководителя органа, назначившем их на проведение служебной проверки по факту нарушения дисциплины.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

-давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

-обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

-знакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Участники служебной проверки вправе получить объяснение в письменной форме от проверяемого лица или иных лиц, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки. При этом лицу, от которого затребовано объяснение, разъясняется предусмотренное конституционное право не свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников.

В случае отказа гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, от дачи письменного объяснения об этом составляется акт.

Все участники производства вправе знакомиться с материалами дела.

Правовой статус участников административно-юрисдикционного производства по делам об дисциплинарных и коррупционных правонарушениях не может быть уже процессуального статуса участников производства по делам об административных правонарушениях как одновидовых производств административного процесса.

Механизм правового регулирования привлечения государственного служащего налогового органа к дисциплинарной ответственности состоит из следующих элементов:

1) юридические нормы (материальные и процессуальные), регулирующие отношения привлечения

кдисциплинарной ответственности;

2)субъективное право и юридическая обязанность (административная юрисдикция) налогового

органа;

3)реализация привлечения к дисциплинарной ответственности.

Составная часть механизма - особый облегченный порядок возбуждения дела о

дисциплинарном производстве, проведения расследования и принятия решения.

Дисциплинарное производство в налоговых органах, как и иные административно-юрисдикционные производства, состоит из определенных стадий (этапов).

Структура дисциплинарного производства включает в себя следующие стадии:

1)возбуждение дела о дисциплинарном проступке и служебная проверка фактов и обстоятельств его совершения;

2)рассмотрение дела о дисциплинарном проступке и принятие решения по делу;

3)обжалование решения по делу о дисциплинарном проступке (факультативная стадия);

4)исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания.

Первая стадия производства - возбуждение дела о дисциплинарном проступке и проведение служебной проверки по фактам и обстоятельствам его совершения. Дело возбуждается уполномоченным на то лицом по факту совершения дисциплинарного проступка государственным служащим. Однако оно не подлежит возбуждению, если с момента обнаружения проступка прошло более одного месяца или более шести месяцев со дня его совершения, не считая времени болезни сотрудника или пребывания его в отпуске.

Служебная проверка состоит в получении от лица, привлекаемого к ответственности, объяснений, сборе и анализе информации о дисциплинарном проступке, проверке имеющихся сведений, в составлении заключения по материалам дела о дисциплинарном проступке.

Служебная проверка, как первая стадия дисциплинарного производства в налоговых органах, состоит из следующих ее этапов:

1)организация служебной проверки;

2)проведение служебной проверки;

3)оформление результатов служебной проверки.

На первом этапе первой стадии дисциплинарного производства - организация служебной проверки - документально оформляется проведение служебной проверки, которая может проводиться по инициативе (решению) представителя нанимателя (самого органа) или по письменному заявлению гражданского служащего.

Основанием для служебной проверки, проводимой по решению представителя нанимателя является служебная записка, содержащая информацию о признаках дисциплинарного проступка, совершенного гражданским служащим, или письменное заявление гражданского служащего, которые докладываются начальнику органа. С момента дачи указания руководителя органа по организации проведения служебной проверки начинается производство по делу о дисциплинарном правонарушении.

Поводами к проведению служебной проверки являются: непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом налогового органа факта совершения дисциплинарного проступка; материалы, поступающие из правоохранительных органов, а также от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений; сообщения и заявления, жалобы налогоплательщиков; сообщения в средствах массовой информации.

По получению служебной записки кадровым аппаратом с резолюцией руководителя налогового органа по организации служебной проверки начинается производство по делу об дисциплинарном правонарушении.

Подразделение кадров разрабатывает проект приказа налогового органа о проведении служебной проверки, который должен содержать: основание для ее проведения; должность, фамилию, имя, отчество гражданского служащего, в отношении которого назначается служебная проверка; состав участников комиссии для проведения служебной проверки; указание гражданскому служащему, в отношении которого проводится служебная проверка, представить объяснения по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей. Затем начальником налогового органа издается приказ о ее проведении.

Проведение служебной проверки поручается подразделению налогового органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа налогового органа, в котором проходит государственную службу гражданский служащий.

Представитель нанимателя помимо указанных участников служебной проверки вправе дополнительно привлекать для проведения проверки служащих других подразделений налогового органа.

При наличии оснований в приказ о проведении служебной проверки включается пункт о временном отстранении гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, от замещаемой должности государственной гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку. Приказ о проведении служебной проверки доводится до служащего под роспись <206>.

--------------------------------

<206> Порядок организации и проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных служащих налоговых органов, допустивших нарушения служебной дисциплины, определен ведомственным правовым актом - Инструкцией об организации проведения служебной проверки в ФНС РФ и ее территориальных органах (Приказ ФНС РФ от 22 августа 2011 N ММВ-7-4/507@; ст. ст. 14, 17, 44, 58, 59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215)).

Второй этап первой стадии дисциплинарного производства - проведение служебной проверки - осуществляет подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения.

В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от

участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Однако отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

В ходе проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

-факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

-вина гражданского служащего;

-причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

-характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

-обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Участники служебной проверки имеют право запрашивать и получать от гражданских служащих и иных лиц, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки, документы (копии документов), материалы, акты, справки, объяснения, заключения специалистов, экспертов по вопросам, требующим специальных знаний, иные документы по вопросам, отнесенным к их компетенции. Структурные подразделения налогового органа обязаны в установленный срок предоставлять по запросу органа проводящего проверку заявленные в запросе документы.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В указанный срок не включаются периоды временной нетрудоспособности служащего налогового органа, в отношении которого проводится служебная проверка, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время отсутствия на службе по иным уважительным причинам.

Участники служебной проверки обязаны обеспечить сохранность материалов служебной проверки

иполученных сведений.

Третий этап первой стадии дисциплинарного производства заключается в оформлении результатов служебной проверки. По результатам служебной проверки готовится письменное заключение, в котором указываются состав участников служебной проверки, выходные данные служащего, в отношении которого проводилась проверка, основания проведения проверки, факты и обстоятельства совершения дисциплинарного проступка, с указанием нарушенного нормативного акта, суммы ущерба (при наличии), наличие или отсутствии вины в действиях (бездействии) гражданского служащего, предложения о привлечении (или непривлечении) к дисциплинарной ответственности, с указанием конкретного вида взыскания. После оценки доказательств о виновности или отсутствии вины принимается решение по делу.

Если участник служебной проверки не согласен с выводами и (или) содержанием заключения (его части), он вправе изложить свое особое мнение в письменной форме, которое приобщается к заключению. По результатам служебной проверки подготовка проекта приказа о применении дисциплинарного взыскания осуществляется кадровым подразделением.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения налогового органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Далее, по результатам служебной проверки, кадровым подразделением готовится проект приказа о применении дисциплинарного взыскания.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения на всех этапах данной стадии.

Вторая стадия производства - рассмотрение дела о дисциплинарном проступке и принятие по делу решения.

При подтверждении факта совершения дисциплинарного проступка уполномоченное должностное лицо (орган) принимает решение о наложении дисциплинарного взыскания.

Меры дисциплинарного взыскания должны назначаться в точном соответствии с законодательством. При наложении дисциплинарных взысканий должны учитываться тяжесть проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника. Вина служащего в нарушении служебной дисциплины должна быть установлена с достаточной полнотой. Дисциплинарная ответственность служащего налогового органа может наступать при любой форме вины. Однако при ее отсутствии в действиях (бездействии) служащего дисциплинарная ответственность исключается. Строгость дисциплинарного взыскания возрастает, когда нарушитель дисциплины

неоднократно совершал проступки или когда проступок повлек за собой существенное нарушение порядка работы.

При определении меры дисциплинарного взыскания учитываются как смягчающие обстоятельства, так и отягчающие обстоятельства противоправного деяния.

Смягчающие обстоятельства зависят от ряда факторов:

а) от личности нарушителя дисциплины (совершивший проступок добросовестно относится к своим обязанностям, имеет длительный стаж безупречной работы; нарушитель сообщил о совершенном им дисциплинарном проступке и при этом принял меры для предотвращения его вредных последствий или возместил ущерб);

б) дисциплинарный проступок совершен под угрозой принуждения, служебной или материальной зависимости; нарушение дисциплины совершено под влиянием сильного душевного волнения или стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств; нарушение дисциплины явилось следствием плохой организации труда (делопроизводства), не зависящей от служащего, и т.д.;

в) от характера самого проступка (дисциплинарный проступок не является типичным для налогового органа; совершен в первый раз и т.п.);

г) от характера последствий, наступивших в результате совершенного проступка (отсутствуют вообще или являются весьма незначительными материальными и психологическими последствиями

является инициатором группового нарушения служебной дисциплины, особенно когда со стороны этого лица по отношению к соучастникам проступка были применены угрозы, принуждения и т.п.; нарушитель дисциплины находился в состоянии опьянения; служащий занимает ответственную должность или выполняет важную работу в налоговом органе, принимает меры, чтобы скрыть факт проступка и его последствия);

б) от характера причин совершения проступка (невыполнение служебных обязанностей или неправильное осуществление правомочий было вызвано корыстными интересами или иными низменными побуждениями (месть, ревность); нарушение дисциплины допущено в результате небрежности или самонадеянности лицом, обладающим достаточно высокой квалификацией и опытом или пользующимся особым доверием и несущим особую ответственность);

в) от характера самого проступка (проступок носит длительный характер; нарушение дисциплины носит демонстративный характер; проступок является групповым; проступок является резонансным в налоговом органе);

г) от характера последствий, наступивших в результате совершения проступка, когда нарушение нанесло серьезный ущерб налогоплательщику, налоговому органу, состоянию служебной дисциплины в коллективе.

Дисциплинарные взыскания не следует отождествлять с иными мерами воздействия, применяемыми к нарушителям дисциплины. В частности, к дисциплинарным взысканиям не относятся лишение (полностью или частично) премии (депремирование) или вознаграждения по итогам годовой работы предприятия, учреждения, организации.

Вчастности, в порядке дисциплинарного воздействия запрещается понижать работникам квалификационные разряды, снижать установленные размеры заработной платы, лишать надбавок к заработной плате за классность и т.д.

Вслучае временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его отпуске или в командировке приказ о наложении на него дисциплинарного взыскания издается после его выздоровления, выхода из отпуска или возвращения из командировки. Сотрудник считается привлеченным к дисциплинарной ответственности со дня издания приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания либо со дня публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме.

Исключают наложение дисциплинарных взысканий смерть лица, допустившего нарушение государственной дисциплины; расторжение с ним трудового договора; истечение установленных сроков давности для наложения дисциплинарного взыскания; болезнь лица, нарушившего дисциплину, продолжавшаяся более шести месяцев, поскольку истек срок давности. При менее продолжительной болезни и в ряде других случаев наложение дисциплинарного взыскания должно быть только отсрочено.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а при расследовании (проверке) - не позднее одного года со дня его совершения.

Решение о наложении взыскания оформляется приказом. Приказ подписывается руководителем органа.