В Объединенной концепции системы административного процесса четко разграничены его составляющие институты по двум основаниям:

1) выделены границы административных процедур и административной юрисдикции в зависимости от правовых форм реализации исполнительной власти (в целом органов публичной власти <29>). В случае правотворчества и позитивной формы правоприменения органы публичной власти осуществляют ведомственную правотворческую деятельность (напр., разрабатывают административные регламенты, издают нормативные акты управления), оказывают публичные услуги или выполняют иные функции (издают индивидуальные акты управления, осуществляют контрольно-надзорные, регистрационные, лицензионные и др. функции) путем применения административных процедур.

--------------------------------

<29> Имеются в виду органы местного самоуправления, органы и иные организации, которые непосредственно выполняют свою деятельность по установленным административными регламентами определенным административным процедурам.

Правоохранительные формы правоприменения реализуются только при возникновении спора или нарушения норм права путем административной юрисдикции - административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов (их должностных лиц), осуществляющих административные производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам, дисциплинарные производства и др.;

2) выделены границы административной юрисдикции и административной юстиции. Административная юрисдикция разграничивается с административной юстицией в зависимости от субъектов, их осуществляющих.

Если административная юрисдикция представляет собой деятельность публичных органов во внесудебном или досудебном порядке, то административная юстиция - это осуществление правосудия главным образом по делам об административных правонарушениях и осуществление судебного контроля за законностью нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых органами публичной власти и их должностными лицами.

§ 2. Виды административно-юрисдикционных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким его объемом, охватывающим многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных процедур и производств, которые выступают как их составляющие, как части целого.

Административный процесс, как уже говорилось выше, имеет свою структуру и состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции. Критерием деления административного процесса на отдельные виды административных процедур и производств служит характер индивидуальных конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида административных процедур и производств, поскольку каждая процедура или производство имеют целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел.

Так, административный процесс включает в себя следующие процедуры и производства:

а) правотворчество: включает административные процедуры по принятию подзаконных нормативных правовых актов органами публичной (исполнительной) власти, начиная с постановлений и распоряжений Правительства РФ, издания приказов, постановлений, инструкций и иных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти; по принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ и др.;

б) позитивное правоприменение в регулятивной форме включает в себя множественность административных процедур, например по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им

производства: исполнительное, дисциплинарное, производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных процедур и производств осуществляются в сфере государственного управления.

Как правило, административные процедуры и административные производства осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица, и лишь рассмотрением и

Обжалование или опротестование решения. Участники административно-юрисдикционного производства, а также иные заинтересованные в деле лица могут в установленном порядке обжаловать вынесенное по делу решение.

В предусмотренных законодательством случаях решение может быть опротестовано прокурором. Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на решение по делу обязан проверить законность и обоснованность вынесенного решения. В результате рассмотрения жалобы или протеста принимается одно из следующих решений:

-решение оставляется без изменения, а жалоба или протест без удовлетворения;

-решение отменяется, и дело направляется на новое рассмотрение;

-решение по делу подвергается изменению;

-решение отменяется, и дело прекращается.

Исполнение решения. Эта стадия является завершающей. Законодательством определены способы и органы, осуществляющие исполнение решений, которые в установленном порядке могут применять меры по принудительному исполнению. Не подлежат исполнению решения, если истек срок давности для приведения их в исполнение.

Указанные стадии присущи в основном всем видам административных производств. Вместе с тем в каждом производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.

Все виды административных производств имеют некоторые общие черты. В их числе: преимущественно внесудебный порядок разрешения административных дел; юридически властное начало; урегулированность (однако в разной степени) административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения; принципы и т.п.

Законодательство об административно-юрисдикционных производствах состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающих правила рассмотрения и разрешения административных дел коллегиальными органами и должностными лицами.

Называя виды административно-юрисдикционных производств, можно дать основным из них краткую характеристику.

Производство по делам об административных правонарушениях является важнейшим видом административно-юрисдикционных производств. Задачами этого производства являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется КоАП РФ. Данное производство наиболее полно урегулировано нормами административного права и является основой административно-процессуального права. Круг уполномоченных органов и должностных лиц данного производства административной юрисдикции (как судебной, так и внесудебной) достаточно широк: это не только многочисленные федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, уполномоченные на осуществление административной юрисдикции, перечисленные в КоАП РФ, но и судьи различных судов, мировые судьи и иные уполномоченные субъекты.

Производство по жалобам, поступившим в органы исполнительной власти на решения органов и действия их должностных лиц, урегулировано федеральным и региональным законодательством.

Правовой базой, регламентирующей данное производство, являются две группы актов: во-первых, это законодательные акты "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", и во-вторых, - ведомственные нормативные акты, регулирующие порядок рассмотрения наряду с предложениями и жалобы граждан, а также рассмотрения жалоб в рамках предоставления органом исполнительной власти той или иной государственной услуги.

Административное производство по жалобам входит в административно-юрисдикционную деятельность всех органов исполнительной власти, хотя эти производства имеют свою специфику по предмету жалоб: органам и должностным лицам, их рассматривающим; по процедурам рассмотрения и разрешения жалоб; по ведомственным нормативно-правовым актам, регламентирующим порядок их рассмотрения, и т.д.

Административная жалоба - это вид обращения субъектов права в органы публичной власти по поводу нарушения их прав, установленных законом.

Задачами административного производства по жалобам являются: своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного по жалобе решения, а также выявления причин и условий, способствующих нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных органов в духе строгого соблюдения законов и дисциплины.

Спецификой производства является то, что податель жалобы имеет варианты поведения - пути обжалования (административный или судебный). При этом, как правило, бремя доказывания правомерности обжалуемых требований или претензий возлагается на властного субъекта, тем самым

предполагается, что лицо, подавшее жалобу, изначально право. Административно-юрисдикционную деятельность по рассмотрению жалоб органы исполнительной власти проводят наряду с осуществлением своей позитивной служебной деятельности.

Дисциплинарное производство в органах публичной власти также относится к административно-юрисдикционным производствам в связи с тем, что основанием его возбуждения является дисциплинарное правонарушение, совершенное государственным или муниципальным служащим. Целью дисциплинарного производства является привлечение лица, совершившего дисциплинарный проступок, к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное производство регулируется как федеральными законами, так и ведомственными нормативными актами. Дисциплинарное производство предусматривает стадийность, где стадии, как и само производство, могут иметь свою специфику в зависимости от вида совершенного дисциплинарного правонарушения и вида деятельности органа публичной власти. Специфика может проявляться в видах и круге дисциплинарных взысканий, применяемых к виновному лицу, видах обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, и других факторах, влияющих на степень данного вида государственного принуждения.

Вчисло административно-юрисдикционных производств входит и исполнительное производство, представляющее собой деятельность по принудительному исполнению актов с применением мер государственного принуждения.

Признаки исполнительного производства:

а) данный вид производства охватывает правоприменительную деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера;

б) содержательная сторона исполнительного производства выражена в деятельности по исполнению актов с применением мер принуждения;

в) имеет свою правовую базу; г) производство в основном направлено на осуществление охранительной функции, которая

реализуется через применение принудительных мер; д) осуществляется в административно-процессуальной форме; е) осуществляется органами публичной власти.

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод

изаконных интересов граждан и организаций.

Всравнении с другими административно-юрисдикционными производствами исполнительное производство имеет свои особенности:

Во-первых, правовое регулирование отношений исполнительного производства осуществляется с помощью норм ГК РФ (ст. ст. 428 - 446), АПК РФ (ст. ст. 318 - 332), Федеральных законов: от 21 июля

1997 г. "О судебных приставах", от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве", иных нормативных правовых актов.

Во-вторых, специфика исполнительного производства заключается в сфере совместного действия судебных процессуальных и административно-процессуальных норм названных Законов: каждая группа процессуальных норм, содержащаяся в вышеуказанных Кодексах, регулирует "свои" стороны этой юридической процедуры.

В-третьих, исполнительное производство связано с необходимостью реализации только судебных решений.

В-четвертых, реализация судебных решений осуществляется специально подготовленными государственными служащими - судебными приставами-исполнителями, являющимися должностными лицами территориальных подразделений Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации (ФССП России).

Основными мерами принудительного исполнения в Российской Федерации согласно действующему законодательству являются:

а) обращение взыскания на имущество должника - юридического лица; б) взыскание по исполнительным документам с физических лиц; в) обращение взыскания на ценные бумаги;

г) взыскание с предприятий и организаций задолженности по оплате труда; д) особенности исполнения судебных актов других органов по возмещению ущерба, причиненного

органами государственной власти и органами местного самоуправления; е) исполнение решений иностранных судов и арбитражей в России; ж) исполнение российских судебных решений за границей;

з) исполнение международных договоров с участием России по вопросам исполнительного производства;

и) исполнение решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территории