10013

Муниципальная служба

сведений при поступлении на муниципальную (гражданскую) службу;

непредставления установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Можно говорить и о единстве основных обязанностей гражданского и муниципального служащего, установленных соответственно ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 12 Закона о муниципальной службе.

Так, гражданский и муниципальный служащий обязаны: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные

законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;

исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

беречь государственное имущество, в том числе предоставленное им для исполнения должностных обязанностей;

представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из

391

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;

сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, к примеру, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.

3. Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих.

Вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих урегулированы ст. 62 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Что касается Закона о муниципальной службе, то в нем не содержится каких-либо требований на этот счет. Вряд ли отсутствие этих норм оправдано.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления, статус персонала органов местного самоуправления должен обеспе- чивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п. 2 ст. 6). Поэтому на федеральном уровне следовало хотя бы наметить пути решения проблемы, вытекающей из международного обязательства Российской Федерации.

В данной ситуации единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе. Иначе данная норма будет носить декларативный характер.

392

Муниципальная служба

4.Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.

Âроссийском законодательстве стаж гражданской и стаж муниципальной службы уравнены. Так, в соответствии со ст. 25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы. Статья 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

5.Соотносимость основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих.

Основу оплаты труда гражданских и муниципальных служащих составляет денежное содержание, состоящие из оклада по должности и иных выплат. Размеры денежного содержания разли- чаются в зависимости от вида государственного органа или органа местного самоуправления, замещаемой должности и т. д.

Âчисле гарантий, общих для муниципальных и гражданских служащих, к примеру, можно назвать:

право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

условия работы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией (должностным регламентом);

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

защиту муниципального (гражданского) служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом, и др.

393

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

6. Соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, которые установлены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и законами субъектов РФ. Это же правило распространяется на пенсии по случаю потери кормильца, которые члены семьи муниципального служащего получают в случае его смерти, связанной с исполнением должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения с муниципальной службы.

394

«Ut corpora nostra sine mente; sic civitas sine lege, suis partibus ut nervis, ac sanguine et membris uti non potest. Legum ministri, magistratus; legum interpretes, judices; legum denique idcirco omnes servi sumus, ut liberi esse possimus».

Cicero, pro Cluentio, c. LIII.

Разделение властей, законодательной и административной, проведенное в большинстве европейских законодательств, нельзя не считать большим успехом в государственной жизни и одним из условий ее дальнейшего развития. Но вместе с тем этот факт

1 Публикуется по отдельному оттиску статьи, первоначально напечатанной в Сборнике государственных знаний (том I): Градовский А. Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. СПб: Типография В. Безобразова и Комп., 1874. 32 с.

2 (1841 1889) выдающийся юрист-го- сударствовед, профессор Санкт-Петербургского университета, журналист. Учился в Харьковском университете. Магистерскую диссертацию «Высшая администрация XVIII в. и генерал-прокуроры» защитил в 1866 г. в Санкт-Пе- тербургском университете. В 1868 г. был назначен исполняющим должность экстраординарного профессора в императорском Александровском лицее. В 1868 г. защитил докторскую диссертацию «История местного управления в России». Вскоре был избран экстраординарным, а через год ординарным профессором Санкт-Петербургского университета. Большинство работ А. Д. Градовского посвящено вопросам российского и иностранного государственного права. Его капитальный труд «Начала русского государственного права» вышел в 1875 г. и впоследствии неоднократно переиздавался. В 1899 1904 гг. издано Собрание сочинений А. Д. Градовского.

395

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

породил довольно сложный вопрос, от разрешения которого зависит упрочение той степени законности, какой требует от своего управления каждое цивилизованное общество. Мы говорим об определении должного отношения между волей верховной власти, выраженной в законе, к воле исполнительной, выраженной в административном распоряжении.

При смешении законодательной и административной властей

âстарой континентальной Европе вопрос об отношении воли верховной власти к действиям ее административных органов разрешался, в принципе, довольно просто. Верховная власть, говорили тогда, сосредоточивает в своих руках все права законодательства и высшего управления. Она своими законами, уставами и правилами указывает административным органам их задачи, определяет порядок их деятельности, предусматривая, по возможности, каждый их шаг. Таким путем все органы государственной власти ставятся в положение установлений подзаконных, имеющих одну прямую обязанность: свято и точно исполнять законы и предписания, исходящие от высшей власти. Совокупность этих подчи- ненных установлений есть власть исполнительная (pouvoir executif),

âтесном смысле слова. Распоряжения этой власти не могут иметь самостоятельного содержания: они должны заключать в себе применение общего закона к отдельному случаю.

Но действительность делала иные выводы из этой схемы, разрешавшей, по-видимому, так просто все отношения властей. Вопервых, смешение законодательной и высшей административной деятельности вело к тому, что область законов как норм постоянных, общих и незыблемых не была выделена из массы распоряжений временных, изменчивых, имевших в виду частные случаи. В опасном соседстве с такими распоряжениями законы теряли свой характер общности и прочности. Они терялись в массе и часто должны были уступать им место.

Во-вторых, подзаконное положение подчиненных властей, создаваемое этим порядком вещей, на деле оказывалось призраком. Подзаконные de jure, они de facto издавали самостоятельные распоряжения, часто шедшие вразрез с положительным законом. Нельзя видеть в этом факте только результат злоупотреблений подчиненных органов власти. Нередко они действовали так под

396

Классика публичного права

влиянием истинных практических потребностей, известных им лучше, чем власти центральной. Но, как всякая узурпация, терпимая, но не признанная законом, распорядительная деятельность исполнительной власти подрывала все основы законности в управлении. Закон игнорировал эту деятельность, а потому не определял ее границ и не обеспечивал их ответственностью органов исполнительной власти. В итоге, вместо «царства закона», получалось царство произвола.

Публицисты школы Локка и Монтескье поставили себе зада- чей осуществить это «царство закона». Но, сражаясь против злоупотреблений старого порядка, они заимствовали свое оружие от него же. Они захотели сделать правдой то отношение между властями, какое принципиально было уже установлено в старом государстве, но не осуществилось практически вследствие смешения властей законодательной и высшей исполнительной. Конец царству произвола, думали они, настанет, если с выделением власти законодательной выделятся и станут особо и сами законы как общие и незыблемые нормы всех правоотношений и действий органов власти. Исполнительная власть будет обращена к прямому своему назначению, к точному применению закона по всем частям управления. Она будет обязана и получит возможность держаться на почве закона. Она будет обязана соблюдать законы, потому что с разделением властей явится возможность установить, на правильных началах, ответственность исполнительной власти. Она получит возможность держаться на почве права, потому что с разделением властей ей сообщена будет должная самостоятельность, право воздерживать законодательную власть от вмешательства в область применения законов. При этих условиях явится обеспечение законности, интересов государства и прав граждан.

Нельзя не признать великих заслуг школы, основанной Монтескье. Благодаря ей в сознании континентальной Европы выяснилось понятие закона и законности, затерянное во времена грубого абсолютизма. Предложенная ею задача основать «царство закона» была бы осуществлена, если бы природа власти, названной ею исполнительной и, следовательно, природа ее деятельности подходила под составленное этими публицистами понятие. Они исходили из того воззрения, что задача исполнительной власти

397

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

исчерпывается исполнением, применением законов, указавших ей известные обязанности. Их определение было основано как бы на некотором словотолковании. Название исполнительной власти наводило на ту мысль, что ее задача исполнение законов. Но государственная практика и теория XIX века скоро доказали недостаточность такого словотолкования.

Присматриваясь к данным государственной практики нового времени, нельзя не прийти к заключению, что различие между деятельностью законодательной и исполнительной властей не есть чисто внешнее, формальное. Мы не можем довольствоваться определениями, что «законодательная власть издает общие нормы, то есть законы, а исполнительная власть применяет их к отдельным случаям». Напротив, мы постоянно встречаем административные распоряжения и правила столь же общие, как и законы, и мы никогда не проведем между ними черты различия, если не остановимся на их внутренней природе, цели и содержании.

Жизнь и деятельность государства в целом ее объеме направлена к осуществлению двух различных задач.

Во-первых, государство должно дать прочное юридическое определение всем правоотношениям, возникающим как в области частного, так и в области публичного права. Ввиду возможности сосуществования всей массы граждан в их взаимных отношениях, оно должно определить меру свободы каждого общими и равными для всех нормами. Ввиду правильного разделения труда государственного управления и проведения границ между правами государства и признанными правами частных лиц, оно должно определить круг ведомства и степень власти каждого из своих органов. Эта цель и достигается законом; в этом состоит главная задача законодательной власти. Она имеет в виду, так сказать, организацию государства как правильного юридического установления. Основываясь на этом, мы можем определить закон по его идее и содержанию. По своей идее закон есть юридическая основа всех правоотношений, частных и публичных. По содержанию своему она есть мера свободы каждого частного лица и граница власти каждого органа государства. Частное лицо обязано и вправе видеть в законе меру дозволенного и недозволенного, меру своих обязанностей к государству. Каждый орган управления и суда обязан искать в законодательных определениях границу своей компетенции и степень своей власти.

398

Классика публичного права

Во-вторых, деятельность государства обращается на изыскание способов и мер, необходимых для осуществления лежащих на нем задач. Здесь мы не имеем уже дела с установлением и определением каких бы то ни было правоотношений. Меры, касающиеся общественной гигиены, народного продовольствия, призрения бедных, эксплуатации соляных копий, добывания каменного угля и т. д., не заключают в себе ничего юридического. Правда, организация медицинской, соляной, железнодорожной и т. д. частей имеет свою юридическую сторону: назначение мест, коим дается право ведать этими частями, определение степени их власти и основных форм их деятельности. Но совокупность практических мер, техника управления каждой части должны оставаться вне юридического определения, следовательно, вне деятельности законодательной власти. Конечно, закон может распространить свои определения и на эти вопросы, но вряд ли такая регламентация будет полезна. Техническая сторона управления должна зависеть от условий, времени, места, сообразовываться с ними. Приемы преподавания лесного хозяйства, рудного дела, сегодня признанные законом за наилучшие, завтра могут оказаться несовершенными вследствие новых изобретений, изменившихся местных условий и т. д. Здесь открывается широкое поприще для свободной и творческой деятельности администрации, для ее распоряжений. Исполнительная власть, по ее беспрерывному соприкосновению с жизнью, по отсутствию форм, стесняющих (по необходимости) деятельность власти законодательной, призвана к самостоятельному осуществлению задач управления, конечно, под условием ответственности за законность своих действий.

Если эти соображения верны, то неизбежным их последствием является следующее положение: административные распоряжения имеют самостоятельное содержание. Они не заключают в себе только применения закона к частному случаю: по своей форме и содержанию они могут быть также общими правилами, касающимися целого ряда однородных случаев, которых не касается закон.

Таким образом, задача исполнительной власти не исчерпывается «исполнением законов». Конечно, и исполнение законов входит в круг ее обязанностей. Мало того, порядок приведения в

399

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

действие изданных законов, разрешение недоумений, возникающих при их применении и т. д., могут быть предметом общих административных распоряжений. Но эта сторона административной деятельности есть только часть задач исполнительной власти, идея которой есть практическое достижение всех целей государства.

Легко заметить, что мы далеко ушли от старого определения «исполнительной власти». Но чем глубже мы убеждены в верности и неизбежности нового определения идеи этой власти, тем больше должны сознавать, что «царство закона» при разделении властей должно содержаться настороже столько же, если не больше, чем до разделения. XIX век при разделении властей создал сильную и самостоятельную администрацию, выступающую со своими «общими правилами», действующими рядом с законом. Старое государство было озабочено тем, чтобы законы и правила, издаваемые высшей властью, исполнялись в точности; чтобы корысть, дружба, ненависть, родство или кумовство не отклонили исполнителя от прямого исполнения долга. Новое государство, вооруженное гласностью и более или менее действительными средствами ответственности администрации, не настолько уже опасается личных злоупотреблений ее органов, грубых противозаконных действий. Оно опасается, что эмансипированная исполнительная власть не поставила своих общих распоряжений на место закона. Если прежде можно было опасаться неисполнения закона вследствие личных злоупотреблений отдельных его исполнителей, теперь представляется возможным, что администрация, облеченная правом распоряжения, парализует закон, превратит его в мертвую букву. Такая возможность даже грознее старой опасности. Прежде злоупотребление выступало наглядно, во всей наготе. Каждый знал, что никто не имеет права издавать никаких общих правил, кроме высшего правительства, и что всякий должен был исполнять их в точности. Следовательно, всякое должностное лицо, посягнувшее на издание какого-нибудь «правила» или не исполнившее в точности правила изданного, было законопреступником явным. Теперь администрация облечена легальным правом издавать общие распоряжения; при издании их она может руководствоваться законами по крайнему своему разумению. Не впадая ни в какие злоупотребления, она может, вследствие преврат-

400