1246

приятия1. Например, на предприятии ООО «ЛУКОЙЛ-Перм- нефтеоргсинтез» ведется контроль качества воздуха рабочей зоны, атмосферного воздуха на промплощадке, в санитарнозащитной зоне и в зоне влияния; контроль соблюдения нормативов ПДВ на источниках выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; контроль качества сточных вод; контроль качества поверхностных и подземных вод2.

На территории Пермского края разработаны «Методические рекомендации по организации и осуществлению производственного экологического контроля на предприятиях Пермского края»3. Производственный экологический контроль является элементом системы управления охраной окружающей среды (экологического менеджмента), которая входит в общую систему менеджмента в организации и используется для управления воздействиями на окружающую среду. Система экологического менеджмента, соответствующая международному стандарту ISO 14000:2004, внедрена на многих пермских предприятиях: ООО

«ЛУКОЙЛ-Пермь», ООО «ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез», ЗАО «Сибур-Химпром» и др.

Соблюдение экологического законодательства органами публичной власти и хозяйствующими субъектами контролируется гражданами РФ и общественными объединениями. На территории Пермского края активную деятельность по обеспече-

1Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). 2009. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2ООО «ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез». Экология. Промышлен-

ная безопасность. URL: http://www.pnos.lukoil.com/main/static.asp? art_id=676 (дата обращения: 02.03.2011).

3 Методические рекомендации по организации производственного экологического контроля на территории Пермской области (утв. начальником Управления по охране окружающей среды Пермской области, руководителем Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермской области 08.04.2005). [Электронный ресурс] Документ опубликован небыл. Доступиз СПС «КонсультантПлюс».

321

нию экологической безопасности ведут следующие общественные организации: городское отделение союза «За химическую безопасность», «Зеленая Эйкумена», «Экологическая самооборона», «Всероссийское общество охраны природы» и «АнархоЭкологическое Сопротивление». Они проводят акции протестов, привлекают внимание к опасным проектам, выступают в средствах массовой информации.

На протяжении нескольких лет общественные организации препятствовали реализации проекта утилизации межконтинентальных баллистических твердотопливных ракет в г. Перми: направляли обращения в адрес Правительства РФ, Государственной думы РФ, губернатора Пермского края, прокуратуры всех уровней

идругих инстанций с требованием остановить опасный проект; участвовали в проведении государственной экологической экспертизы проектов «Реконструкция испытательного стенда (объект 133/131) с соблюдением экологических требований», «Реконструкция открытого стенда 130 “В” с соблюдением экологических требований»; принимали участие в публичных слушаниях «Об утилизациитвердотопливных ракет натерритории г. Перми»1.

До 2008 г. закон «Об охране окружающей среды» закреплял наряду с государственным и производственным наличие муниципального экологического контроля. Органы местного самоуправления осуществляли муниципальный экологический контроль, руководствуясь законом «Об охране окружающей среды»

имуниципальными правовыми актами. На территории г. Перми муниципальный экологический контроль осуществлялся на основании Положения о муниципальном экологическом контроле. Специалисты Муниципального управления по экологии и природопользованию (МУЭП) круглосуточно принимали жалобы граждан на ухудшение качества окружающей среды и выезжали для выяснения их причин2.

1Протокол от 29 июня 2006 г. № 11-ПС публичных слушаний «Об утилизации твердотопливных ракет на территории г. Перми».

URL: www.permecology ru/Rocket/R_public_public.htm (дата обраще-

ния: 10.12.2010).

2 Об утверждении Положения о муниципальном экологическом контроле на территории города Перми: решение Пермской городской

322

Анализ федерального, регионального и местного законодательства об экологическом контроле, изучение опыта Пермского края и Перми по осуществлению экологического контроля и исследование мнений ученых и юристов по вопросам экологического контроля позволили выделить следующие проблемы правового регулирования экологического контроля.

1. В отношении государственного экологического контроля. Постановление Правительства РФ «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» предусматривает две категории объектов: природные объекты и объекты хозяйственной деятельности, что не позволяет четко разграничить объекты государственного экологического контроля на объекты федерального и регионального госу-

дарственного экологического контроля.

В результате возможна ситуация, когда один объект хозяйственной деятельности подлежит обоим видам государственного экологического контроля. Например, объект хозяйственной деятельности, формально являющийся объектом регионального государственного экологического контроля, может контролироваться федеральными органами исполнительной власти в части природопользования (например, водопользования и землепользования).

Установленные действующим законодательством требования к порядку проведения государственного экологического контроля в части периодичности, оснований и сроков проведения контрольных мероприятий не позволяют органам государственного власти проводить эффективный государственный экологический контроль, что в первую очередь приводит к нарушению и умалению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду1.

думы от 25 марта 2003 г. № 26 (ред. от 29.11.2005) (утратил силу в связи с принятием решения Пермской городской думы от 28.08.2007

№194). [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

1Заславская Н. М. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля // Экологическое право. 2010. № 3. С. 17–22.

323

Действующим законодательством не урегулирован порядок взаимодействия органов государственного экологического контроля федерального и регионального уровней, а также порядок взаимодействия территориальных органов федерального органа исполнительной власти в области экологического контроля с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор и др.).

2.В отношении производственного экологического контроля.

Внастоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный документ, регламентирующий общие положения и требования к организации и осуществлению производственного экологического контроля; не установлены требования к качественному и количественному составу передаваемой информации, срокам представления и формату.

Кроме того, организация и осуществление производственного экологического контроля осложняются незаинтересованностью хозяйствующих субъектов в проведении экологического контроля, т. к. его осуществление требует значительных материальных вложений.

3.В отношении общественного экологического контроля. Общественный экологический контроль в целом закреплен

вдействующем законодательстве, однако механизмы и процедуры реализации общественного экологического контроля, а также порядок учета его результатов органами государственной власти на федеральном уровне сегодня отсутствуют, что препятствует общественным объединениям и гражданам эффективно реализовывать право общественного экологического контроля.

На территории РФ на подзаконном уровне определен порядок предоставления информации о загрязнении окружающей среды, при этом гражданам нередко отказывают в предоставлении экологической информации либо дезинформируют население в вопросах экологической обстановки. Получение от органов государственного экологического контроля информации о негативном воздействии действующих и проектируемых предприятий на окружающую среду осложняется тем, что россий-

324

ское законодательство не раскрывает такие понятия, как «экологическая информация», «информация о состоянии окружающей среды»1.

Особую сложность представляет получение информации о негативном воздействии на окружающую среду военных и оборонных объектов, а также объектов атомной энергетики, несмотря на то что информация о состоянии окружающей среды не относится к сведениям, составляющим государственную тайну2, а за сокрытие и искажение экологической информации российским законодательством предусмотрена административная ответственность3.

4. В отношении муниципального экологического контроля. Несмотря на высокий природоохранный потенциал, институт муниципального экологического контроля в действующем экологическом законодательстве правовое закрепление не имеет. Его отмена затруднила реализацию принципа участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в ре-

шении задач охраны окружающей среды.

Для совершенствования существующей системы экологического контроля и развития законодательства, регулирующего его осуществление, следует:

•четко разграничить объекты федерального и регионального государственного экологического контроля;

•установить в отношении хозяйствующих субъектов более

жесткие требования в части периодичности, оснований и сроков проведения контрольных мероприятий в рамках проведения государственного экологического контроля;

•проводить государственный экологический контроль в отношении военных и оборонных объектов, а также объектов

1Архипов А. М. Реальные гарантии права граждан РФ на экологическую информацию // Правовые вопросы связи. 2009. № 2. С. 23.

2Статья 7 закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 15.11.2010). [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3Статья 6.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2011). [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

325

жизнеобеспечения (объектов водоснабжения и энергоснабжения) в общем порядке с учетом оказываемого ими негативного воздействия на окружающую среду без предоставления льгот;

•определить способы взаимодействия и информационного обмена между федеральными и региональными органами власти при осуществлении государственного экологического контроля посредством заключения между ними соглашения;

•закрепить на законодательном уровне экономические механизмы, стимулирующие субъектов хозяйственной деятельности на осуществление производственного экологического контроля;

•принять нормативный акт, определяющий общие положения к порядку осуществления производственного экологического контроля;

•создать нормативно-правовую основу осуществления общественного экологического контроля посредством принятия положения об общественном экологическом контроле, в котором следует закрепить формы общественного экологического контроля, в том числе формы взаимодействия с государственными органами, регламентировать функции, права и обязанности общественных инспекторов, оформление результатов работы общественности, формы учета результатов общественного экологического контроля органами государственной власти;

•создать правовые условия для повышения активности граждан в сфере реализации экологических прав и обязанностей;

•придать легитимный характер понятию «экологическая информация»;

•усилить меру ответственности за сокрытие экологической информации;

•проработать возможность делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления и предоставления им субвенций из федерального и регионального бюджета для их реализации;

•переориентировать государственную политику с развития природопользования на охрану окружающей среды.

326

С. А. Мирзоян, 6 курс Научный руководитель − к. ю. н., доцент И. К. Советов

ПРЕЗИДЕНЦИАЛИЗАЦИЯ КАК ОСНОВНАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОЙ ФОРМЫ

ПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сильнейший перекос в сторону президентской ветви власти в ущерб иным субъектам формы правления был заложен собственно Конституцией РФ. Сам Основной закон заложил такие моменты, как необычайно сложная процедура импичмента, практически полное отсутствие барьеров для роспуска парламента, абсолютный контроль президента над формированием / отставкой правительства и т. д.

Реальная же политическая практика оформила и принципиально новые механизмы влияния главы государства на иные субъекты формы правления.

Во-первых, только в России оформился совершенно уникальный институт постоянных представителей Президента в законодательно-представительном органе государственной власти. Право Президента назначать своих полномочных представителей закреплено в п. к ст. 83 Конституции РФ. В состав Администрации Президента они были введены указом Президента от 10 февраля 1996 г. № 169, а указом Президента от 22 июня 2004 г. № 792 было утверждено Положение о полномочном представителе Президента в Совете Федерации ФС РФ и в Государственной думе ФС РФ. Исходя из самого наименования должности заключаем, что цель существования таких субъектов законодательного процесса – в лоббировании интересов президентской структуры власти. «Им отводится весьма важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в обеих палатах Федерального собрания», − пишет А. Зуйков1.

1 Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993 г.: основные положения // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

327

Если же исходить из формально определенных полномочий представителей Президента в палатах ФС РФ (указ № 792, указ

№549), то они заключаются в том, чтобы отстаивать позицию главы государства в законотворческом процессе. Так, согласно указанным документам представитель Президента в Думе представляет: позицию главы государства по рассматриваемым Госдумой (ГД) законопроектам; собственно законопроекты, внесенные самим главой государства; обоснования отклонения Президентом принятых Государственной думой и одобренных Советом Федерации (СФ) законов. Кроме того, представитель Президента обеспечивает первоочередное рассмотрение на заседаниях Совета ГД, комитетов ГД, на самих заседаниях ГД законопроектов, внесенных Президентом. Он представляет президентские законопроекты, если для этой цели не назначен специальный представитель. Полномочный представитель согласовывает позиции официальных представителей, привлеченных им работников федеральных органов исполнительной власти, работников Администрации Президента, ученых и определяет порядок их выступлений. Полномочный представитель в Совете Федерации выполняет аналогичные функции.

Однако полномочные представители Президента воспринимаются не просто как проводники «линии главы государства»

впарламенте, а скорее как «люди президента», как минимум лично ему преданные. Любопытно, что персоны на этом посту остаются неизменные. Так А. А. Котенков побывал в этой должности в обеих палатах начиная с эпохи Б. Н. Ельцина; интересно, что он представлял в СФ последовательно и В. В. Путина (указ от 05.04.04

№475 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации») и Д. Н. Медведева (указ от 04.05.08 № 784). В Государственной думе соответствующую должность с 2004 г. занимал А. С. Косопкин, и только с его гибелью на этот пост был назначен Г. В. Минх(указ от 12.02.09 № 149).

Полномочные представители Президента в ФС занимаются активной лоббистской деятельностью во всех ее проявлениях. А. А. Котенков в одной из телевизионных программ откровенно

328

заявил: «Мы прекрасно знаем сильные и слабые стороны каждого депутата и с ними работаем»1.

Во-вторых, укажем на совершенно особый статус президентских посланий. Конституция РФ не определяет статус ежегодного президентского послания и не наделяет его обязательной силой, а лишь упоминает его как средство коммуникации двух структур власти, основание для совместного заседания па-

лат (п. е ст. 84, ч. 3 ст. 100).

Однозначного мнения по поводу характера взаимоотношений главы российского государства и Федерального собрания в форме президентских посланий в современной конституционноправовой науке нет. Так, существует точка зрения, что послание есть лишь ориентир для законодательного органа, но прямая директива для правительства2.

Однако имеет место и другое мнение, определяющее ежегодное послание российского Президента как средство влияния на Федеральное собрание3. Отметим и более жесткую позицию, придающую посланию значение обязательного для исполнения документа для органов власти, должностных лиц, для общества в целом и для каждого человека в частности4. Последнее из указанных мнений указывает также на особую интегративную роль президентского послания, схожую позицию высказывает В. И. Радченко: «…это программа сотрудничества всех ветвей власти»5. Процити-

1Верещагин С. Г. Политическая практика лоббирования налоговых льгот в России // Право и политика. 2007. № 4. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2См., например: Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации». Комментарий / под ред. Л. А. Окунько-

ва. М.: Юрид. лит-ра, 1999. С. 453–454.

3См. комментарий к ст. 84 в Садовникова Г. В. Комментарий

кКонституции РФ (постатейный). 3-е изд. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4Тихон Е. А. Послания Президента РФ Федеральному собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007.

№16. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 69.

329

руем в этой связи Е. А. Тихона: «В механизме взаимодействия президента и Федерального собрания послания играют интегрирующую роль между главой государства, устанавливающим цели

изадачи государственной политики, и парламентом, реализующим их в законотворческой деятельности, интегрирующий характер послания проявляется также в том, что на его оглашение приглашаются представители высшихвластныхструктур»1.

Отметим, что президентское послание в РФ является не обязанностью, а правомочием главы государства, предмет его законодательно не определен. Те послания, которые уже были в современной истории, позволяют говорить, что это одновременно

инекий отчет (хотя и не особо информативный) за истекший год, и довольно четкая программа для дальнейших действий парламента. Приведем цитату из соответствующего послания В. В. Путина 2008 г.: «Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта РФ… в закон о партиях надо внести изменения…»2. Сам тон данного послания и реакция на него – немедленное внеплановое включение в повестки дня соответствующих законопроектов – позволяют говорить о том, что подобная форма коммуникации есть великолепное средство давления на представительный орган власти, а собственно само послание воспринимается как прямое указание Президента палатам парламента. По этому поводу высказался Ж. И. Овсепян: «Послание главы государства – это своеобразная программа законодательной деятельности парламента на текущий год»3.

Следующий момент – необычайно широкое участие исполнительной власти в сфере нормотворчества. При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность главы российского государства, является

1Тихон Е. А. Указ. соч.

2Послание президента Федеральному собранию от 05.11.08. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти

вРоссии (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI века). Ростов, 2006. С. 98.

330