Повседневность номенклатуры

На практике же, начиная с победы в Гражданской войне, нормальному и сбалансированному функционированию госаппарата СССР постоянно угрожал беспрерывный рост численности госслужащих, количество которых по отношению к численности населения страны в среднем составляло 18 %. Для сравнения: если в середине XVIII века в госучреждениях Российской империи насчитывалось 148,6 тысяч чиновников, в 1903 году − 385 тысяч, а в 1916 году − 500 тысяч1, то в 1918 году только в пределах Советской России, Украины и Белоруссии размеры советского госаппарата составили 1,45 млн госсужащих, в 1921 году − 2,5 млн, в 1928 году − около 4 млн, в 1946−1950 годах − уже 4,5 млн (некомплект госаппарата на тот момент составлял 24,5−25 %), а в 1986 году − лишь 2,4 млн чиновников2. При этом 50 % советских должностных лиц находилось на иждивении местных бюджетов, 23,5 % − госбюджета, а еще 26,5 % − кооперативных и других учреждений и организаций3. В целом же содержание разветвленного госаппарата стоило Советскому Союзу 15 % госбюджета. В то же время Италии и Германии содержание госаппарата обходилось в 7 % бюджета, Франции − в 5 %, а Великобритании − всего лишь

1Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в ХІХ веке. М.: Мысль, 1978. С. 221−222; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН, 2006.

С. 164−165.

2Из итогов общесоюзной городской переписи 1923 г. // Статистичний бюлетень ЦСУ України. 15 жовтня 1923 р. №20. С. 21−22; Макаренко В.П. Слой или класс // Вопросы философии. 1985. № 10. С. 10; Джерела утримання службовців // Україна: Статистичний довідник. Харькiв: Вид-во ЦСУ України, 1925. С. 70; Історія державної служби в Україні: у 5 т. / [О.Г. Аркуша, О.В. Бойко, Є.І. Бородін та ін.; відп. ред. Т.В. Мотренко, В.А. Смолій; редкол.: С.В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.]; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. Київ: Ніка-Центр, 2009. Т. 2. С. 151−228, 229−288, 374, 376, 403−434; Оболонский А.В. Человек и государственное управление/ отв. ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1987. С. 95−130.

3Кисіль Ю.І. Робітничо-селянська інспекція України та бюрократизація держапарату: підсумки та уроки діяльності (20−30-і рр.): дис… канд. іст.

наук: спец. 07.00.02. Харків, 1994. С. 65.

21

в 3 %1. Такого же рода процессы наблюдались на протяжении всей советской истории и внутри Коммунистической партии, поскольку её численный состав неуклонно увеличивался. Например, ряды КП(б)У увеличивались в зависимости от внутриполитической обстановки в СССР и численно возросли с 4,5 тысяч партийцев в 1918 году до 561 тысяч в 1947 году2 (и это с учётом чудовищных человеческих потерь вследствие голодоморов 1932−1933 гг. и 1946−1947 гг., а также Великой Отечественной войны 1941−1945 гг.).

В то же время галопирующие темпы роста советского бюрократического аппарата прослеживаются и по такому показателю, как соотношение количества чиновников к численности населения. Так, если в конце XVIII века на одного чиновника приходилось 2250 жителей, в 1851 году − 929, в 1903 году −

335, в 1913 году − 166, то в 1920 году − уже 76, в 1922 году −

19−21, в 1924 году − 8−12 (в сельской местности − 17−20), а в 1927−1928 годах − уже 8 (в сельской местности − 10−15). Только в столице УССР − Харькове на 10 тысяч жителей приходилось 213 госслужащих3. В то же время в развитых капиталистических государствах Запада на 1 тысячу граждан

1История России: в 2 ч. / под. ред. В.П. Дмитренко. Ч. 2: Расцвет и закат Российской империи (ХІХ − нач. ХХ вв.) / Косулина Л.Г., Ляшенко Л.М.

М.: Знание, 1994. С. 146−147.

2Історія державної служби в Україні: у 5 т. / [О.Г. Аркуша, О.В. Бойко, Є.І. Бородін та ін.; відп. ред. Т.В. Мотренко, В.А. Смолій; редкол.: С.В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.]; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. Київ: Ніка-Центр, 2009. Т. 2. С. 374; Комуністична партія України в цифрах (1918-1988 рр.): Зб. стат. матеріалів (До 70-річчя І з’їзду Компартії України) / Ін-т історії партії при ЦК КПУ − філіал Ін-ту марксиз- му-ленінізму при ЦК КПРС. Київ: Політвидав України, 1988. С. 9; Україна за 50 років (1917−1967): Статистичний довідник / під ред. І.І. Озоліна та Д.Д. Подовжнія. Київ: Політвидав України, 1967. С. 25.

3Розподіл людності за галузями праці та виробництва // Підсумки обліку міської людності УСРР 1931 року. Харків: Державне вид-во «Народне господарство та облік», 1933. С. 18; Буяновер М.І. Стан пролетаріяту на

Україні після Жовтневої революції / За ред. члена колегії ЦСУ УСРР М.О. Авдієнка. Харків: Вид-во ЦСУ УСРР, 1928. С. 28.

22

приходилось следующее количество государственных служащих: в Великобритании − 7,3, в США − 11,3, в Германии − 12,6, и во Франции − 17,51.

Понимая, что качество работы административно-управ- ленческого механизма государства прямо зависит от образова- тельно-квалификационного уровня его чиновничества, и принимая во внимание факт начала советской исторической традиции построения работы партийно-государственного аппарата с времён Гражданской войны, необходимо заметить, что именно в начале 20-х годов ХХ столетия в пределах бывшей Российской империи происходили постоянные «… эвакуации и реэвакуации, смены власти, из-за чего зачастую не сохранились собственно даже архивы и государственная официальная деловая документация, … человеческий материал подвергался постоянной кадровой “текучке” (были убиты или погибли старые опытные специалисты, а на их место пришли новые, молодые, которые не имели ни опыта работы в государственных органах, ни даже специального или просто высшего образования, что привело к радикальным изменениям в советской кадровой политике, поскольку многие из новоиспечённых госслужащих пролетарско-крестьянского происхождения были бездарны и бесцельны…»2.

При этом и среднее звено номенклатурно-бюрократичес- кого аппарата вполне соответствовало подобной характеристике. Так, вступая в должность главы Одесской губернской

1Розподіл самодіяльного міського населення і тих, що на їх утриманні: По заняттях // Україна: Статистичний довідник. Харків: Вид-во ЦСУ УСРР, 1925. С. 18; Носик М. Загальні тенденції процесу бюрократизації державного апарату Радянської України (1920 − початок 1930-х рр.) // Збірник матеріалів університетської науково-практичної конференції студентів та молодих вчених «Молода наука-2010». Запоріжжя: ЗНУ, 2010. С. 250−251; Оболонский А.В. Бюрократия для ХХІ века? Модели государственной службы: Россия. США. Англия. Австралия. М.: Дело, 2002. С. 11−20.

2Центральный государственный архив высших органов власти и управленияУкраины(далее−ЦГАВОВУкраины). Ф. 539. Оп. 1. Д. 309. Л. 42.

23

Рабоче-крестьянской инспекции в 1921 году М. Макотинский несамокритично заявлял, что «…вступая на такую важную и ответственную должность, мне, как выходцу из крестьянских низов, не получившему никакого школьного образования, за исключением учебы у сельского церковного диакона, но зато прошедшему с 1904 по 1912 год всю Сибирь, Забайкалье и Маньчжурию с наилучшими и самыми образованными революционерами, я получил отличную подготовку, выучил все исторические материалы относительно социалистической революции»1. Всё это говорит само за себя и явно указывает на «эффективность» выполнения подобными должностными лицами своих должностных обязанностей.

Поэтому исследование бюрократии и бюрократизма в контексте освещения повседневности номенклатуры нуждается в достаточно тщательном ознакомлении с самыми выдающимися наработками мировой обществоведческой мысли. Впервые термин «бюрократия» в научный оборот был введён французом Винсентом де Гурнеем в середине ХVIII века. Исследователь понимал под ним определенную форму деятельности государственного аппарата путем использования гражданских служащих, которые находятся на содержании государства2. Само же понятие “бюрократия” (от фр. bureau – бюро, канцелярия и грец. кratos – господство, власть) означает структуру организации, для которой характерными являются четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы, принципы найма, основанные на компетентности канцелярского служащего3.

Первые научные попытки целенаправленного осмысления проблемы государственного управления относятся ещё к

1ЦГАВОВ Украины. Ф. 539. Оп. 1. Д. 77. Л. 59.

2ПавловА. Феномен бюрократии в концепциях западных политологов // Вопросы экономики. 1992. № 1. С. 143−144.

3Краткий словарь по философии: Более 1000 статей / авт.-сост. Н.Н. Рогалевич. Минск: Харвест, 2007. С. 116−117.

24

временам Древнего Китая (труды Конфуция) и к эпохе европейского средневековья (работы Н. Макиавелли). Взгляды указанных классиков теории госуправления были практически идентичны. Так, Конфуций считал основой существования института государственности эффективность работы чиновников, деятельность которых базировалась на традициях, обычаях, обрядах и ритуалах, на уважении к монарху – отцу народа, исполнителями воли которого как раз и должны быть чиновники1. При этом Н. Макиавелли аргументированно проанализировал масштабы влияния чиновничества на повседневную жизнь государства. Он считал, что чиновник должен быть высококлассным специалистом по вопросам госуправления, что в идеале должно нести только позитивные последствия. Однако в случае аристократической формы правления, когда чиновник является ребенком выдающихся родителей, на первый план выступает непрофессионализм, который приводит к регрессивным общегосударственным явлениям и появлению неэффективной высокобюрократической системы управления2.

Затрагивая вопрос о феноменальности бюрократии и бюрократизма, в лоне мировой гуманистической мысли возникли три основных концепции современной бюрократии: 1) марксистская нерациональной бюрократии; 2) ленинская советскокоммунистической (советско-партийной) бюрократии; 3) веберовская (либеральная) рациональной бюрократии.

Впервые общая характеристика бюрократии и бюрократизма была сделана К. Марксом и Ф. Энгельсом. Марксист-

ское толкование бюрократии основывается на понимании бюрократии как общественного явления, которое имеет соци- ально-классовое наполнение, является многофункциональным административным механизмом, работа которого ориентирована строго на удовлетворение интересов правящего класса.

1Гране М. Китайская мысль от Конфуция до Лаоцзы. М.: Алгоритм, 2008. С. 285−329.

2Макиавелли Н. де Б. Государь. М.: Планета, 1998. С. 41−108.

25

Марксистское трактование бюрократии основывалось на том, что сначала общество с помощью простого разделения труда создало себе специальные органы для защиты своих интересов. Однако со временем органы государственной власти, удовлетворяя свои личные интересы, из слуг общества превратились в его повелителей («эксплуататоров»). Более того, государственный бюрократический аппарат, с точки зрения марксизма, в любой момент может приобрести самостоятельность, губительную даже для тех классов общества, интересам которых он призван служить. Также К. Маркс считал, что бюрократия из средства достижения целей социального управления превращается в самоцель, тем самым её ценности приобретают государственную окраску. При этом бюрократия отождествляет себя с государством, свой бюрократический интерес в осуществлении общественных функций выдаёт за общие интересы, что приводит к отождествлению бюрократической системы с принципом «слепого подчинения и веры в авторитет, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, взглядов, традиций». К. Маркс подчёркивал, что общий дух бюрократии является «тайной, таинством», основой чего является её организационная иерархичность, а относительно внешнего мира − ее замкнутый корпоративный характер. Этому, естественно, противоречат «открытый дух» государства и глобальное государственное, а не узкодолжностное, мышление1.

Преемником марксизма стал ленинизм, который господствовал в советской гуманитарной науке в течение почти 70 лет. При этом, «слепо подражая» ленинской парадигме о народном, пролетарском характере административно-управлен- ческого партийно-государственного аппарата СССР, советские

1Маркс К. К критике гегелевской философии права: Введение // К. Маркс

иФ. Энгельс: Сочинения. 2-е изд. Т. 1. М.: Госполитиздат, 1955. С. 414−429; Энгельс Ф. Революция и контрреволюция в Германии // К. Маркс и Ф. Энгельс: Сочинения. 2-е изд. Т. 8. М.: Госполитиздат, 1957. С. 3−113.

26

исследователи пытались доказать невозможность существования сугубо советского варианта бюрократии. Однако в реальности командно-административный характер хозяйствования неизбежно привёл госаппарат к бюрократизации всей вертикали власти.

Это можно объяснить тем, что сам В. Ленин1 считал бюрократию отдельным социальным классом, который в условиях антагонистического классового общества сосредоточивает в своих руках власть, специализируется на управлении и имеет по отношению ко всему населению страны привилегированное положение. Он даже признавал факт появления в пределах Страны Советов собственной специфической разновидности бюрократии − советско-компартийной, в сущности неэффективной, бюрократии2, корни которой пытались, но явно безуспешно, найти ещё в царском чиновничестве.

На начальном этапе существования советского режима, на основе ленинизма, появилась масса работ компартийногосударственных деятелей, посвящённых проблеме советской бюрократии. К ним принадлежат труды Я. Петерса3, А. Яковлева4, М. Дмитренко и А. Ротта5, В. Затонского1, Д. Лебедя2,

1Ленин В.И. О международном и внутреннем положении Советской республики. Речь на заседании коммунистической фракции Всероссийского съезда металлистов 6 марта 1922 г. // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45 (март 1922 − март 1923 гг.). М.: Изд-во полит. лит-ры, 1970. С. 1−16; Ленин В.И.

О“двойном” подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45 (март 1922 − март 1923 гг.). М.: Изд-во полит. лит-ры, 1970. С. 197−201.

2Ленин В.И. Государство и революция // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 33 (ноябрь 1917 г.). М.: Изд-во полит. лит-ры, 1969. С. 11-119; Ленин В.И. Лучше меньше, да лучше // Полн. собр. соч.. 5-е изд. Т. 45 (март 1922 − март

1923 гг.). − М. : Изд-во полит. лит-ры, 1964. С. 389-406.

3Петерс Я. О чистке советского аппарата. М.−Л.: Госиздат, 1929. 68 с.

4Яковлев А.И. Партия в борьбе с бюрократизмом. М.: Госиздат, 1928. 48 с.

5Дмитренко М., Ротт А. Робітниче шефство над радянським апаратом. Харків: Пролетар, 1931. 85 с; Ротт А. На прилюдний розгляд // Під контроль мас. 1930. № 1. С. 21.

27

Б. Баевского3, Г. Нефёдова4, А. Грекова и В. Киселёва5, общей чертой которых было утверждение о народном характере советского чиновничества. При этом авторы в публицистической форме подтверждали основные положения концепции В. Ленина, в соответствии с которыми признавался факт существования бюрократии в пределах СССР, которая якобы имела «непролетарское происхождение».

В период с середины 1950-х и до середины 1980-х годов ленинская традиция исследования особенностей бюрократизации советского государственного управленческого аппарата нашла своё дальнейшее продолжение. Так, историк Ю. Козлов6, а также философы Ю. Замошкин7 и О. Зверев8 утверждали, что бюрократия и процесс ее появления − бюрократизация являются не присущими административно-управленческому аппарату пролетарского типа явлениями, поскольку все советские должностные лица являются выходцами из «трудовых слоёв населения», далекого от «классово враждебных элементов».

1Затонський В. Підсумки й найближчі завдання боротьби з бюрократизмом // Бюлетень ЦКК КП(б)У−НК РСІ УСРР. 1929. № 4−5. С. 27−32.

2Лебедь Д. З. Советы и борьба с бюрократизмом. М.: Изд-во НК РКИ

СССР, 1927. 75 с.

3Баевский Б. Как бороться с бюрократизмом. М.: Госполитиздат, 1929. 65 с.

4Нефедов Г.А. Бюрократы и как бороться с ними. М.−Л.: Госиздат, 1929. 69 с.

5Греков А. Как организовать рабочие суды над бюрократизмом. М.: Власть Советов, 1932. 120 с.; Греков А., Киселев В. Опыт борьбы с бюрократизмом. М.−Л.: Власть Советов, 1930. 112 с.

6Козлов Ю. М. Ленинские принципы участия трудящихся в советском государственном управлении. М.: Изд-во МГУ, 1962. 275 с.; Козлов Ю.М. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. М.: Госюриздат, 1956. 67 с.

7Замошкин Ю.А. Идейно-теоретическая дискуссия вокруг проблемы бюрократизма // Вопросы философии. 1970. № 11. С. 129−141.

8Зверев А.Ф. Маркс о сущности бюрократии в работе «К критике гегелевской философии права» // Советское государство и право. 1977. № 8.

С. 39−46.

28

Но при этом не стоит забывать о том, что в научное обращение понятие «бюрократия» вошло благодаря трудам немецкого социолога М. Вебера. Проделав грандиозную аналитическую работу, им были сделаны выдающиеся выводы о закономерно природном характере бюрократии и бюрократизма, а также о том, что в бюрократических организациях возможна предельная рационализация деятельности, то есть четкое разделение функций, иерархическая система отношений и контроль работы должностных лиц всех уровней. Немаловажным было признано постоянное соответствие работы чиновников формальным правилам, а не личным симпатиям, а также возможность осуществления профотбора претендентов на госслужбу. При этом М. Вебер проанализировал явление бюрократизации госаппарата и связал становление бюрократии с процессом рационализации, рассматривая ее как самую рациональную и более эффективную форму достижения управленческих целей, основанную на легально-рациональном типе легитимности (социального господства). В соответствии с основными идеями веберианства идеальный тип рациональной бюрократии характеризуется чётким разделением труда (что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов), иерархичностью уровней управления, а также наличием унифицированной системы обобщенных формальных правил и стандартов. Кроме того, ему присущи дух формальной обезличенности чиновников-бюрократов и возможность осуществления найма на управленческую работу в жестком соответствии с трудовым законодательством, техническими и образовательно-квалификационными требованиями1.

С точки зрения М. Вебера и в контексте исследований национальных политических элит, проведённых Д. Битемом2,

1Вебер М. Политика как призвание и профессия // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред. Г.Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 12−13.

2Битем Д. Бюрократия. М., 1995. 142 с.

29

В. Парето1, Х. Ортега-И-Гассет2, К. Ясперсом3, К. Поппером4 и Т. Парсонсом5 и оказавшихся по отношению к предмету нашей работы близкими к веберианству, бюрократия и государственная бюрократическая система имеют рациональный характер, поскольку они наиболее предсказуемы, точны, беспристрастны, рациональны, продуктивны и эффективны. Это позволяет бюрократизму охватывать все сферы общественной жизни, начиная с государственного администрирования и заканчивая культурой, образованием, сферой услуг, даже церковью.

Однако веберовская концепция бюрократии объясняла лишь только основные принципов развития капиталистического общества Запада, тогда как в пределах СССР возникла специфическая бюрократическая система партийно-государ- ственного управления, которой был присущ целый букет отрицательных черт повседневной управленческой деятельности.

Теоретические разработки родоначальников теории государственного управления позволили современной науке более объективно и многосторонне изучить природу явления бюрократии и её влияние на общественную жизнь. Исследователей бюрократии ХХ века условно можно разделить на две группы. К первой группе нами отнесены концептуально близкие,

1Парето В. Компендиум по общей социологии // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред. Г. Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 59−78.

2Ортега-И-Гассет Х. Восстание масс // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред.

Г.Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 254−269.

3Ясперс К. Истоки истории и её цель // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред.

Г. Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 271−282.

4Поппер К. Открытое общество и его враги // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред. Г.Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 467−477.

5Парсонс Т. О понятии «политическая власть» // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2: Зарубежная политическая мысль. ХХ век / под ред. Г. Ю. Семигина. М.: Мысль, 1997. С. 479−487.

30