Прямая юрисдикция Суда Европейского Союза.
В рамках прямой юрисдикции Суд ЕС рассматривает и разрешает по существу правовые споры, возникающие с участием государств-членов, институтов, органов, учреждений ЕС, а в некоторых случаях также физических и юридических лиц, в том числе неграждан ЕС. Иными словами, прямая юрисдикция Суда ЕС включает в себя дела искового производства, которые вносятся на его рассмотрение путем подачи соответствующих исков, когда одна сторона (истец) привлекает другую сторону (ответчик) к судебной ответственности за те или иные нарушения права ЕС.
К прямой юрисдикции Суда ЕС отнесены, как правило, публично-правовые дела, в которых к ответственности за нарушение права ЕС привлекаются либо государства-члены, либо другие институты, органы и учреждения самого Союза. Подобные дела в учредительных документах ЕС подразделяются на несколько категорий правовых споров (видов исков), важнейшими из которых являются следующие:
Иски о нарушении обязанностей к государствам-членам (ст. 258–260 ДФЕС). Согласно принципу "лояльного сотрудничества", закрепленному в базовом учредительном документе ЕС – ДЕС, – государства-члены обязаны предпринимать "любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза" (§ 3 ст. 4). Это требование уточняется в ДФЕС, согласно которому: "Государства-члены принимают все меры в области внутреннего права, необходимые для претворения в жизнь юридически обязательных актов Союза" (§ 1 ст. 291). Таким образом, нарушение государством-членом любого положения учредительных документов (Договоров), а равно регламентов, директив, других юридически обязательных актов ЕС является его правонарушением перед Союзом, за которое оно должно нести ответственность. Данное правонарушение по своей объективной стороне может выступать не только в виде действия (например, издание закона, противоречащего праву ЕС), но и в виде бездействия (например, непринятие в установленный срок законов и подзаконных актов, необходимых для трансформации во внутреннее право директивы ЕС, или непринятие надлежащих мер по привлечению к ответственности физических и юридических лиц, которые нарушили право ЕС на территории соответствующего государства-члена). Важно и то, что при оценке правонарушений государств-членов Суд ЕС не принимает во внимание никаких ссылок на уважительные причины, не позволившие государству-члену надлежащим образом исполнить свои обязанности (например, ссылки на досрочный роспуск парламента, вследствие чего государство-член не успело своевременно трансформировать директиву). Как указывает Суд ЕС: "Государство-член не может ссылаться на положения, практику или ситуации своего внутреннего правопорядка, чтобы оправдать несоблюдение обязанностей, вытекающих из права Союза". Государство-член привлекается к ответственности перед Судом ЕС независимо от срока давности (когда имели место нарушения) и независимо от того, какие национальные органы, учреждения или должностные лица совершили действия (бездействия), противоречащие праву ЕС (законодательные исполнительные или судебные, центральные, региональные или муниципальные).
Как было показано выше (см. 4.5), функцию надзора за соблюдением государствами-членами права ЕС осуществляет Европейская комиссия, которая выявляет нарушения и проводит по ним расследования. При этом Комиссия сначала старается убедить государство-член исправить нарушение в добровольном порядке. Лишь в случае, если это не удается (если государство-член не приняло мер, предусмотренных в мотивированном заключении Комиссии в указанный в нем срок), Комиссия может обратиться с иском в Суд ЕС (ст. 258 ДФЕС).
Таким образом, по общему правилу, подачу исков в Суд ЕС к государствам-членам о нарушении обязанностей осуществляет Европейская комиссия, а соответствующие дела выступают в виде правового спора "Комиссия против государства-члена" ("Комиссия против Германии" и т.п.).
Во избежание дополнительных политических конфликтов учредительные документы ЕС существенно ограничивают возможности государств-членов непосредственно "судиться" друг с другом в Суде ЕС (в этом аспекте Суд ЕС кардинально отличается от Международного суда ООН, который рассматривает только споры между государствами, обычно в порядке добровольной подсудности).
Государство – член ЕС может предъявить в Суд ЕС иск к другому государству-члену лишь после предварительного обращения в Комиссию. Только в случае, если Комиссия бездействует (не выносит заключения в течение трех месяцев с момента обращения к ней), заинтересованное государство-член может обратиться к другому государству-члену с иском в Суд ЕС. На практике подобная ситуация встречается крайне редко.
В случае полного или частичного удовлетворения иска Суд ЕС выносит решение, которое является безусловно обязательным для государства-нарушителя и подлежит исполнению в кратчайшие сроки (исполнение должно начаться немедленно после вынесения решения Суда ЕС): "Если Суд Европейского Союза признает, что государство-член не выполнило какую-либо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, то это государство должно принять меры, которые требуются для исполнения решения Суда Европейского Союза" (§ 1 ст. 260 ДФЕС).
Чтобы больше дисциплинировать государства-члены, при заключении ДЕС в указанную статью было внесено дополнение, позволяющее Суду ЕС накладывать штрафные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение его решений.
Как видно, максимальных размеров для накладываемых Судом ЕС штрафных санкций не установлено. При этом Суд ЕС расширительно интерпретировал выражение "фиксированная сумма или пеня". В зависимости от характера нарушений, речь может идти о наложении только как одной из этих санкций (фиксированная сумма либо пеня), так и двух санкций сразу (фиксированная сумма и пеня).
Каждая из санкций играет свою самостоятельную роль в обеспечении надлежащего соблюдения права ЕС: фиксированная сумма (штраф) является своеобразной карой за допущенное нарушение, а пеня (т.е. периодические платежи) стимулирует государство-нарушителя к скорейшему исправлению ситуации
Взысканные с государств-членов штрафные санкции зачисляются в бюджет ЕС, образуя дополнительный источник "собственных ресурсов Союза".
Иски об аннулировании к институтам, органам и учреждениям ЕС (ст. 263–264 ДФЕС). Иски об аннулировании – наиболее распространенная на практике категория дел прямой юрисдикции, в рамках которой к ответственности за нарушение права ЕС перед Судом ЕС привлекаются другие институты, органы, учреждения ЕС, в том числе законодательные институты (иски об аннулировании законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС).
Посредством исков об аннулировании могут быть оспорены и отменены любые правовые акты Союза (законодательные и незаконодательные), а равно иные акты институтов, органов, учреждений ЕС, порождающие правовые последствия (внутренние регламенты, ориентиры и инструкции Европейского центрального банка и т.д.), кроме рекомендаций и заключений как правовых актов, не имеющих обязательной силы (см. § 5 гл. II).
Согласно ст. 263 ДФЕС правомерность актов институтов, органов и учреждений ЕС может быть оспорена по различным основаниям – "в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенных процедурных требований, нарушением Договоров или любой нормы права, относящейся к их применению, либо злоупотреблением полномочиями".
Согласно ст. 263 ДФЕС круг истцов по искам об аннулировании является гораздо более широким, чем по рассмотренным выше искам об аннулировании. Дела по искам об аннулировании могут выступать как споры между институтами ЕС (например, "Европейский парламент против Совета"), как споры, в которых государства-члены добиваются отмены актов институтов, органов, учреждений ЕС (например, "Германия против Европейского парламента и Совета"), наконец, как дела, в которых такой же отмены добиваются физические и юридические лица независимо от их гражданства, места жительства или нахождения. В практике Суда ЕС известны подобные дела, возбужденные по искам российских граждан и юридических лиц. Например, в решении от 10 сентября 2008 г. Суд ЕС удовлетворил иск Кирово-Чепецкого химического комбината об отмене регламента Совета, установившего на его продукцию антидемпинговую пошлину[12].
В качестве привилегированных истцов при подаче исков об аннулировании в ст. 263 ДФЕС признаны государства-члены, Европейский парламент, Совет ЕС и Европейская комиссия. Они имеют право обжаловать таким способом любые акты, даже если последние не затрагивают их полномочия или интересы.
Напротив, Европейский центральный банк и Счетная палата ЕС согласно той же статье могут подавать иски об аннулировании "только в целях защиты своих прерогатив" (в целях обжалования актов других институтов, органов, учреждений ЕС, которые посягают на полномочия Европейского центрального банка или Счетной палаты, предоставленные им учредительными документами ЕС).
В случае оспаривания законодательных актов ЕС на основании нарушения принципа субсидиарности как одного из принципов компетенции ЕС (см. 3.3) иск об аннулировании также может быть подан государством-членом от имени своего национального парламента или одной из его палат. Такое же право имеет Комитет регионов для оспаривания тех законодательных актов, которые согласно учредительным документам должны приниматься после консультации с этим консультативным органом ЕС, например, законодательных актов об охране окружающей среды (ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
Физическое или юридическое лицо может подавать иски об аннулировании согласно ст. 263 ДФЕС только "против актов, адресатом которых оно является либо которые непосредственно и индивидуально его затрагивают, а также против регламентар- ных актов, которые непосредственно его затрагивают и не требуют исполнительных мер".
Следуя модели французской административной юстиции, учредительные документы ЕС предусматривают для исков об аннулировании краткий срок исковой давности – два месяца. В соответствии с последним абзацем ст. 263 ДФЕС: "Предусмотренные в настоящей статьи иски должны быть поданы в течение двухмесячного срока, который отсчитывается, в зависимости от случая, с момента опубликования акта, с момента уведомления о нем истца или – при отсутствии такого опубликования или уведомления – со дня, когда истец узнал о данном акте".
Согласно ст. 278 ДФЕС иски, подаваемые в Суд ЕС "не имеют приостанавливающего действия. Однако если Суд Европейского Союза считает, что этого требуют обстоятельства, он может распорядиться об отсрочке исполнения оспариваемого акта".
Иски из бездействия к институтам, органам и учреждениям ЕС (ст. 265 ДФЕС). В отличие от исков к государствам- членам о нарушении обязанностей, посредством которых в Суде ЕС в равной мере обжалуются их действия или бездействие, для обжалования нарушений права ЕС в форме бездействия институтов, органов, учреждений ЕС предусмотрен отдельный вид исков, называемый в доктрине "исками из бездействия".
Правовой режим исков из бездействия, в том числе круг истцов и срок исковой давности, является сходным с рассмотренными выше исками об аннулировании. Особенностью является то, что перед подачей в Суд ЕС иска из бездействия потенциальный истец должен сначала обратиться к соответствующему институту, органу, учреждению ЕС с предложением совершить необходимое действие (например, обращение предприятия к Комиссии с просьбой запретить предоставление государством-членом финансовой помощи его конкурентам в нарушение правил конкуренции ЕС. Подобный иск может быть принят к рассмотрению, только если соответствующему институту, органу или учреждению было сначала предложено совершить действие. Если по истечении двухмесячного срока с момента такого предложения институт, орган или учреждение не определили своей позиции, то иск может быть подан в пределах следующего двухмесячного срока.
Любое физическое или юридическое лицо на условиях, предусмотренных в предыдущих абзацах, может обжаловать в Суде Европейского Союза нарушение каким-либо из институтов, органов или учреждений Союза своих обязанностей тем, что ими не был принят в адрес этого лица акт, кроме рекомендации или заключения" (ст. 265 ДФЕС).
В случае удовлетворения иска институт, орган или учреждение ЕС, "бездействие которых было признано противоречащим Договорам, обязаны принять меры, требуемые для исполнения решения Суда Европейского Союза" (ст. 266 ДФЕС).
Иски об оспаривании штрафов, наложенных на предприятия Европейской комиссией или Европейским центральным банком (ст. 261 ДФЕС). В соответствии со ст. 261 ДФЕС, если законодательные акты Европейского парламента и Совета ЕС в форме регламентов наделяют другие институты, органы, учреждения ЕС полномочиями налагать меры ответственности (санкции), то одновременно с этим они "могут наделять Суд Европейского Союза всеобъемлющей юрисдикцией в отношении предусмотренных в этих регламентах санкций".
На практике полномочиями по наложению санкций в значении ст. 261 ДФЕС в настоящее время наделены два института – Европейская комиссия и Европейский центральный банк (см. 4.5 и 4.7). Налагаемые ими санкции выступают в форме штрафов, а их адресатами являются предприятия (физические и юридические лица, занимающиеся хозяйственной деятельностью). Это, например, штрафы Комиссии на предприятия, злоупотребляющие доминирующим положением на едином внутреннем рынке ЕС.
Иски об оспаривании штрафов по своему правовому режиму сходны с исками об аннулировании (истец может требовать отмены решения о наложении штрафа). Отличие заключается в том, что при рассмотрении исков об аннулировании Суд ЕС, при наличии оснований, может только отменить оспариваемый акт или отдельные его положения.
Напротив, при рассмотрении иска об оспаривании штрафа Суд ЕС наделяется, как указано в ст. 261 ДФЕС, "всеобъемлющей юрисдикцией" (франц. competence de pleine juridiction; англ. unlimited jurisdiction). Это означает, что Суд ЕС может не только отменить оспариваемое решение, но и изменить (сократить или увеличить) размер штрафа.
Иски о внедоговорной ответственности ЕС (ст. 268 ДФЕС). Составной частью правоспособности ЕС (см. 3.4) является его деликтоспособность. Деликтоспособность Союза в соответствии со ст. 340 ДФЕС влечет обязанность "возмещать убытки, причиненные его институтами или сотрудниками при осуществлении своих функций", которая названа "внедоговорной ответственностью" Союза.
Рассмотрение исков о внедоговорной ответственности Союза, т.е. исков о возмещении убытков, причиненных действиями (бездействием) его институтов и их должностных лиц, является еще одним видом дел прямой юрисдикции, подсудных Суду ЕС на основании ст. 268 ДФЕС.
Характер и размер убытков и соответствующей компенсации определяется Судом ЕС в соответствии с общими принципами права, которые сложились по данному вопросу в правовых системах государств-членов. Это означает, в частности, что возмещению подлежит не только реальный ущерб, но и упущенная выгода.
Причиненные убытки возмещаются, по общему правилу, из бюджета ЕС, а соответствующие иски подаются к институту, органу или учреждению ЕС, действиями (бездействием) которого причинен вред (в качестве действия могут рассматриваться и правовые акты, изданные институтом, органом, учреждением).
Институты, органы и учреждения ЕС выступают ответчиками по рассматриваемым искам и в том случае, если основанием внедоговорной ответственности Союза выступают действия (бездействие) сотрудников их аппарата (европейской администрации), совершенные в рамках служебных обязанностей. В дальнейшем эти сотрудники могут быть привлечены к персональной ответственности перед ЕС. Напротив, ЕС не несет ответственности за действия (бездействия) государств-членов, даже если они совершены на основании права ЕС (если национальные власти действуют как исполнители права ЕС, то соответствующий иск предъявляется к ЕС).
В качестве истцов по искам о внедоговорной ответственности могут выступать любые субъекты права, в том числе физические и юридические лица. Для подачи подобных исков установлен длительный срок исковой давности – пять лет: "Срок давности для подачи исков к Союзу в области внедоговорной ответственности истекает через пять лет с момента наступления обстоятельства, дающего основание для их предъявления. Течение срока приостанавливается подачей либо искового заявления в Суд, либо предварительного ходатайства, которое пострадавшее лицо может адресовать компетентному институту Союза. В последнем случае исковое заявление в Суд должно быть подано в течение двухмесячного срока, предусмотренного в статье 263 Договора о функционировании Европейского Союза", т.е. с момента уведомления об отклонении ходатайства или, при отсутствии ответа, – со дня, когда истец узнал об этом факте (ст. 46 Статута Суда Европейского Союза).
Иски о договорной ответственности ЕС или его контрагентов (ст. 272 ДФЕС). Союз заключает не только международные соглашения с третьими странами и международными организациями, но и многочисленные договоры (контракты) с физическими и юридическими лицами, например, договоры купли-продажи или поставки в целях закупки оборудования, других материалов для своих помещений или соглашения о предоставлении субсидий (грантов) на выполнение научных исследований или иных работ, финансируемых за счет бюджетных средств ЕС (грантовые соглашения).
Подобные договоры (контракты) от лица ЕС, как правило, заключаются Европейской комиссией; Европейский центральный банк и учреждения ЕС, обладающие статусом юридического лица, заключают их от собственного имени.
В случае возникновения споров, вытекающих из договоров, "договорная ответственность Союза регулируется правом, подлежащим применению к соответствующему договору" (ст. 340 ДФЕС), т.е. законодательством ЕС или конкретной страны, совместно выбранными сторонами, а при отсутствии выбора – законодательством, указанным коллизионными нормами международного частного права (в частности, на основании Регламента (ЕС) № 593/2008 Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. о праве, подлежащем применению к договорным обязательствам[13]). То же самое относится к ответственности за нарушение своих обязательств перед ЕС.
Особенностью этого вида дел является то, что они рассматриваются Судом ЕС в рамках добровольной подсудности, т.е. при наличии в договоре специального указания (арбитражной оговорки) на то, что возможные споры будет разрешать именно Суд ЕС.
Служебные споры (ст. 270 ДФЕС). В соответствии со ст. 274 ДФЕС "Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по любым спорам между Союзом и его сотрудниками в пределах и на условиях, которые определяются Статутом служащих Союза и режимом, подлежащим применению к другим сотрудникам Союза".
Таким образом, служебные споры – это споры между ЕС и физическими лицами, которые работают в аппарате ЕС (являются сотрудниками европейской администрации), т.е. поступают или поступили на публичную (гражданскую) службу ЕС либо работают на основании заключенного с ЕС трудового договора (см. 4.1). Служебные споры касаются таких вопросов, как условия труда и отдыха (включая предоставление отпуска), социальное обеспечение, обжалование результатов конкурсов при назначении на должности и т.п.
В качестве истцов в служебных спорах чаще всего выступают сотрудники ЕС, а ответчиков – институты, органы или учреждения Союза, в которых они работают. Однако возможна и обратная ситуация, когда сотрудник привлекается к ответственности перед Судом ЕС его работодателем.
В соответствии со Статутом служащих ЕС (ст. 91) иски служащих ЕС подаются в Суд ЕС только после предварительного обращения к руководству соответствующего института, органа или учреждения ЕС в течение трех месяцев после отклонения соответствующей жалобы (рекламации). Аналогичные правила действуют для сотрудников европейской администрации, работающих по трудовому договору.
Другие категории дел. Помимо рассмотренных выше видов исков и споров к прямой юрисдикции Суда ЕС отнесены некоторые другие категории дел. Подобные дела встречаются редко в его судебной практике (за исключением споров в области интеллектуальной собственности).
В частности, в специальные категории дел прямой юрисдикции выделены некоторые споры, связанные с деятельностью банков ЕС, – Европейского центрального банка как института, ответственного за единую денежную политику в рамках зоны евро (см. 4.7), и Европейского инвестиционного банка как учреждения ЕС, предоставляющего кредиты и гарантии для финансирования инвестиционных проектов, особенно тех, которые являются важными для экономического, социального и территориального сплочения государств-членов (см. 3.4).
В соответствии со ст. 271 ДФЕС Суд ЕС полномочен рассматривать споры, касающиеся исполнения государствами-членами обязанностей, которые вытекают из учредительных документов ЕС и приложенных к ним протоколов об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, об Уставе Европейского инвестиционного банка. При подаче соответствующих исков Европейский центральный банк (в лице сто Совета управляющих) и Европейский инвестиционный банк (в лице его Административного совета) имеют такие же прерогативы, как и Европейская комиссии при подаче к государствам- членам исков о нарушении других обязанностей, вытекающих из права ЕС.
Согласно той же статье в Суде ЕС могут оспариваться акты руководящих органов Европейского инвестиционного банка (Административного совета и Совета управляющих). Иски об отмене этих актов сходны с исками об аннулировании актов других институтов, органов и учреждений ЕС, но могут подаваться только государствами-членами, Комиссией и руководящими органами самого Банка (например, "Административный совет против Совета управляющих" Европейского инвестиционного банка).
В рамках Евратома Суд ЕС в соответствии со ст. 144 Договора о Евратоме уполномочен рассматривать иски к Комиссии с обжалованием ее решений по поводу предоставления или непредоставления лицензий на использование изобретений, права на которые находятся в собственности Евратома, а также иски об обжаловании санкций, наложенных Комиссией на предприятия и других частных лиц. При рассмотрении подобных исков, как и при рассмотрении исков об оспаривании штрафных санкций, наложенных в рамках ЕС, Суд ЕС обладает всеобъемлющей юрисдикцией, т.е. может не только отменить, но и изменить соответствующее решение Комиссии.
В соответствии со ст. 269 ДФЕС Суд ЕС уполномочен рассматривать обращения любого государства-члена, которое признано нарушителем ценностей Союза (ценности свободы, демократии, уважения прав человека и др.), что может повлечь за собой приостановление его прав как государства – члена ЕС (см. 2.4). В отличие от исков об аннулировании, при рассмотрении подобных обращений Суд ЕС может проверять только "соблюдение процедурных требований" Европейским советом и Советом ЕС при принятии соответствующих решений (например, было ли получено предварительное одобрение Европейского парламента, имело ли заинтересованное государство-член возможность представить свои соображения и т.п.).
Особую категорию дел прямой юрисдикции Суд ЕС образуют дела об отрешении от должности и (или) о лишении прав на пенсию некоторых должностных лиц Союза, в частности, членов Европейской комиссии, членов Дирекции Европейского центрального банка, Европейского омбудсмана, членов самого Суда ЕС. Наделение Суда ЕС подобной юрисдикцией служит дополнительной гарантией независимости упомянутых должностных лип (в том числе от государств-членов) и, одновременно, обеспечивает возможность привлечения их к ответственности в случае, если они, действительно, совершили правонарушение.
Кроме того, руководители центральных банков государств-членов, для которых право ЕС также устанавливает гарантии независимости, вправе обжаловать в Суде ЕС любое решение об освобождении их со своей должности, если, по их мнению, подобное освобождение произошло по иным мотивам, чем несоответствие "условиям, необходимым для осуществления своих функций" или совершение "серьезного проступка". Подобные иски могут быть поданы в течение двух месяцев с того дня, когда руководитель национального центрального банка был уведомлен или узнал о соответствующем решении (ст. 14 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка).