23. Институциональный механизм Европейского Союза: понятие и элементы.

Итак, институты ЕС – это его руководящие органы, на которые возложена реализация компетенции ЕС, в том числе путем издания от имени Союза законодательных и других правовых актов.

Согласно ст. 13 ДЕС – первой статье раздела III "Положения об институтах": "Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов и обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий".

Каждый отдельный институт ЕС как элемент институционального механизма Союза обязан действовать "в пределах полномочий, которые предоставлены ему в Договорах, в соответствии с предусмотренными Договорами процедурами, условиями и целями". Между собой институты ЕС должны поддерживать "лояльное сотрудничество" (§ 2 ст. 13 ДЕС).

Ввиду сохранения Лиссабонским договором Евратома как формально отдельной, но состоящей при ЕС интеграционной организации в сфере атомной энергии (см. 1.4), институты ЕС одновременно выступают в качестве институтов Евратома, что, однако, никак не отражается на их наименовании (например, судебный институт ЕС и Евратома в настоящее время именуется "Суд Европейского Союза"), При определении своего институционального механизма Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. в редакции Лиссабонского договора сегодня "отсылает" к соответствующим положениям учредительных документов ЕС.

• – первый институт – Европейский парламент – непосредственно (на основе всеобщих прямых выборов депутатов) представляет интересы всех граждан ЕС и осуществляет на европейском уровне, прежде всего, законодательную функцию (см. 4.2);

• – второй институт – Европейский совет – включает высших должностных лиц государств-членов, а также самого Союза, что обеспечивает ему приоритетную роль в выработке стратегии и общих политических ориентиров для развития ЕС (см. 4.3);

• – третий институт – Совет Европейского Союза (Совет) – также является представительным органом. Однако в отличие от Европейского парламента, совместно с которым он осуществляет законодательную функцию, Совет состоит из представителей каждого государства-члена в отдельности в лице уполномоченных членов национальных правительств (по одному министру от каждого государства-члена). Отсюда неофициальное обозначение Совета, широко используемое в средствах массовой информации – "Совет министров" ЕС (см. 4.4);

• – четвертый институт – Европейская комиссия (Комиссия) – осуществляет в рамках ЕС и в его общих интересах многообразные функции и полномочия, которые на уровне государств обычно возлагаются на правительства и другие органы исполнительной власти (см. 4.5);

• – пятый институт – Суд Европейского Союза – выступает институтом судебной власти ЕС, который рассматривает и разрешает различные дела, связанные с толкованием и применением права ЕС (см. 4.6);

• – шестой институт – Европейский центральный банк (ЕЦБ) – несет ответственность за разработку и проведение единой денежной политики ЕС, в том числе за управление единой валютой ЕС евро (см. 4.7);

• – наконец, седьмой и последний институт – Счетная палата – подобно аналогичным институтам государств осуществляет контроль за надлежащим исполнением бюджета ЕС.

Как и в других сферах регулирования права ЕС, основными источниками права ЕС, в которых закрепляется правовой статус институтов ЕС, выступают его учредительные документы (Договоры). В отношении двух институтов – Суда ЕС и Европейского центрального банка – детальные правила их функционирования выделены в специальные протоколы, прилагаемые к учредительным документам ЕС и являющиеся их основной частью. Это Протокол о Статуте Суда Европейского Союза и Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка.

Поскольку институты ЕС являются коллегиальными органами, каждый из них имеет собственный внутренний регламент (в Суде ЕС – процессуальный регламент), в котором подробно определяются внутренняя организация и процедуры работы соответствующего института.

Процедуры взаимодействия и сотрудничества институтов в отдельных областях также могут детализироваться посредством заключаемых ими межинституционных соглашений.

Наконец, по некоторым вопросам формирования и деятельности институтов на уровне вторичного права ЕС изданы специальные правовые акты, также относящиеся к источникам институционального права ЕС. Это, например, Кодекс поведения европейских комиссаров, закрепляющий требования к членам Европейской комиссии, или Статут депутатов Европейского парламента, устанавливающий права, обязанности и гарантии деятельности европейских парламентариев.

Понятие "органы" (англ. bodies; франц. organes) в праве ЕС имеет значение, отличающееся от общепринятого (теоретического). Если в теоретическом значении органами ЕС можно считать любые элементы его институционального механизма, включая главные органы – институты, то в соответствии с учредительными документами ЕС слово "органы" имеет иное, более узкое значение. В этом узком (формально-юридическом смысле) "органами" в праве ЕС именуются только вспомогательные и консультативные инстанции, которые призваны оказывать содействие институтам ЕС но различным вопросам.

В отличие от институтов, система органов ЕС не является фиксированной, поскольку новые органы могут создаваться на основании актов вторичного права, принимаемых самими институтами. Например, в дополнение к Европейскому омбудсману в 2000 г. Европейским парламентом и Советом ЕС был учрежден специальный "информационный омбудсман", осуществляющий контроль за действиями, связанными с получением и обработкой персональных данных в рамках ЕС – Европейский контролер по защите данных. В настоящее время количество органов ЕС составляет очень большую величину – более 300.

Следует иметь в виду, что большинство органов ЕС в силу их вспомогательного и консультативного характера состоят при институтах ЕС, чаще всего при Совете ЕС или Европейской комиссии (например, Комитет по вопросам политики и безопасности – вспомогательный орган в области ОВПБ, состоящий при Совете ЕС).

Органы Союза следует отличать от вспомогательных органов, которые являются структурными подразделениями соответствующих институтов, органов или учреждений ЕС.

Категория "учреждения" как еще одного вспомогательного элемента институционального механизма ЕС была введена Лиссабонским договором 2007 г. (ранее учреждения считались разновидностью органов). К учреждениям Союза относятся инстанции, наделяемые специальными полномочиями в отдельных сферах и статусом юридического лица. Именно наличие статуса юридического лица является специфическим признаком учреждений ЕС, который отличает их от институтов и органов, таким статусом не обладающих (за исключением ЕЦБ). От органов их еще отличает наличие международной правосубъектности. Полномочия учреждений всегда имеют специальный характер, т.е. относятся к строго определенным вопросам общественной жизни. На это прямо указывают их названия: Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей вреде, Европейское агентство по безопасности сетей и информации, Агентство по снабжению (в рамках Евратома), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании, Европейское полицейское ведомство (Европол), Евроюст, Европейский инвестиционный банк и т.д.