28. Совет Европейского Союза: состав и организация работы.

"В состав Совета входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса" (§2 ст. 16 ДЕС). Таким образом, в настоящее время Совет включает 28 министров, каждый из которых является уполномоченным представителем своей страны^[.

Поскольку компетенция ЕС охватывает многообразные сферы внутренней и внешней политики (см. гл. 3), а функции и полномочия Совета распространяются на все сферы компетенции ЕС, то данный институт, в зависимости от предмета рассматриваемого вопроса, должен заседать на уровне министров разного профиля: правовые акты по вопросам внешней политики ЕС обсуждаются и принимаются Советом в составе министров иностранных дел, по вопросам сельского хозяйства – в составе министров сельского хозяйства и т.д. – формации!

• Первая – Совет по общим вопросам – включает 27 министров иностранных дел и (или) министров по европейским делам. В соответствии с § 6 ст. 16 ДЕС: "Совет по общим вопросам обеспечивает согласованный характер работы различных формаций Совета. Во взаимодействии с Председателем Европейского совета и с Комиссией он осуществляет подготовку заседаний Европейского совета и обеспечивает наблюдение за выполнением принимаемых на них решений". Здесь издаются также акты Совета ЕС, которые не могут быть отнесены к какой-либо специальной сфере общественной жизни, например, Статут служащих Европейского Союза или внутренний регламент самого Совета. Если возникают разногласия между разными формациями по вопросам компетенции, Совет по общим вопросам становится арбитром.

• Вторая формация Совета, предусмотренная в учредительных документах, носит название "Совет но иностранным делам". Эта формация включает министров иностранных дел государств-членов и несет ответственность за принятие мер по вопросам внешней (внешнеполитической) компетенции ЕС. В соответствии с § 6 ст. 16 ДЕС: "Совет по иностранным делам разрабатывает внешнеполитические мероприятия Союза исходя из стратегических направлений, установленных Европейским советом, и обеспечивает последовательность действий Союза".

Перечень остальных формаций Совета ЕС согласно ст. 236 ДФЕС устанавливает Европейский совет. Перечень, установленный после вступления в силу Лиссабонского договора, включает 10 формаций, в том числе указанные выше Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам:

• 1) Совет по общим вопросам;

• 2) Совет по иностранным делам;

• 3) Совет по экономическим и финансовым вопросам;

• 4) Совет по вопросам правосудия и внутренних дел;

• 5) Совет по вопросам занятости, социальной политики, здоровья и потребителей;

• 6) Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);

• 7) Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергии;

• 8) Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;

• 9) Совет по вопросам окружающей среды;

• 10) Совет по вопросам образования, молодежи, культуры и спорта

Поскольку Совет ЕС в любой формации включает в себя должностных лиц (министров) государств-членов, он не имеет фиксированного срока полномочий. Состав Совета обновляется постепенно, в результате смены правительств или отдельных министров в разных государствах-членах.

Руководство работой Совета ЕС осуществляет его Председатель (используется также термин "председательство" в Совете). В связи с тем, что Совет не имеет фиксированного состава и заседает в разных формациях, данный пост невозможно доверить конкретному физическому лицу. Правило: В Совете председательствуют государства-члены, сменяя друг друга "согласно системе равноправной ротации". Сейчас они сменяют друг друга, но председательствуют в составе группы из 3 государств на протяжении полутора лет!

Исключение - § 3 ст. 18 ДЕС: «постоянным председателем формации "Совет по иностранным делам" является Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, который одновременно занимает должность вице-председателя Европейской комиссии и наделен рядом самостоятельных полномочий», т.е. одна персона.

Поскольку члены Совета ЕС (национальные министры) не могут постоянно находиться на заседаниях этого института (их основным местом работы остаются национальные правительства), в функционировании Совета очень важную роль играют вспомогательные органы:

• Комитет постоянных представителей (Coreper). Комитет постоянных представителей – это главный вспомогательный орган Совета. В состав Coreper по должности входят руководители постоянных представительств, которые каждое государство – член ЕС открывает при Союзе (в Брюсселе). В связи с большой повесткой дня Coreper заседает в двух составах – не только на уровне глав постоянных представительств государств-членов (Coreper II), но и на уровне их заместителей (Coreper I). Coreper II, как правило, подготавливает документы, имеющие наибольшее политическое значение для ЕС и государств-членов (например, применительно к экономическим и финансовым вопросам, вопросам правосудия и внутренних дел). В рамках Coreper I рассматриваются проекты, не имеющие такого значения и касающиеся отдельных специальных направлений деятельности ЕС (например, проекты законодательных актов в области защиты потребителей или охраны окружающей среды). Заседания Coreper II и Coreper I обычно проходят еженедельно.

• Специальные комитеты и рабочие группы. В состав специальных комитетов и рабочих групп входят представители профильных министерств государств-членов, обладающих необходимой компетенцией в области сельского хозяйства, борьбы с преступностью, обороны, информационных технологий, охраны окружающей среды и других сфер, отнесенных к внутренней или внешней компетенции ЕС.

• Генеральный секретариат. Генеральный секретариат – это вспомогательный аппарат Совета, который обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института.

Сессионный порядок работы. Фиксированных периодов нет. Сессия Совета включает одно или несколько заседаний и завершается, как правило, в течение 1–2 дней.

С правом совещательного голоса в заседаниях Совета, как правило, принимают участие также представители Европейской комиссии, а в некоторых случаях и Европейского центрального банка.

Кворум, т.е. минимальное количество присутствующих, при котором могут приниматься решения, составляет большинство членов Совета. На практике с кворумом в Совете проблем не возникает, однако на случай отсутствия кого-либо из членов предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета (ст. 239 ДФЕС).

Если вопрос носит неотложный характер, требует максимально быстрого принятия решения, то Совет вправе издавать необходимые акты без созыва на заседания (ст. 12 ВР). В подобных обстоятельствах используется письменная процедура и ее специфическая разновидность – "процедура молчаливого одобрения". В рамках последней акт считается принятым, если по истечении срока, установленного Председателем, не поступило возражений ни от одного из членов Совета.

Повестку дня в предварительном порядке формирует Председатель и вносит ее на утверждение Совета в начале каждой сессии. Как и при созыве Совета на сессию, Председатель должен включить в повестку дня вопросы, на обсуждении которых настаивает Комиссия или любой из членов Совета.

Способы принятия решений:

• единогласие - по наиболее чувствительным для государств-членов вопросам в случаях, прямо предусмотренным учредительными документами. Это, например, акты по вопросам ОВПБ, налоговое законодательство ЕС, законодательство о порядке осуществления права граждан Союза избирать и быть избранными за пределами родного государства- члена. Документ считается одобренным, если о своих возражениях прямо не заявил ни один из присутствующих министров

• простое большинство, т.е. абсолютное большинство от его состава. В соответствии со ст. 240–242 ДФЕС простым большинством Совет постановляет только по вопросам своей внутренней процедуры (например, решение объявить перерыв) и по некоторым другим вопросам организационного характера

• квалифицированное большинство (по общему правилу). При этом квалифицированное большинство считается по установленным квотам голосов государств! Квалифицированное большинство в целом определяется на основе двух условий, одно из которых должно быть выполнено:

  • либо "за" проголосовало 15 из 27 членов Совета (в настоящее время это составляет 55% от его состава), которые представляют государства-члены, где проживает 65% всего населения ЕС (как и ранее, будет определяться по данным Евростата, корректируемым исходя из демографических изменений);

  • либо "за" проголосовали 24 из 27 членов Совета (т.е. не набирается блокирующее меньшинство в четыре члена). В рамках этого варианта акт может быть принят, даже если "против" выступили представители трех крупнейших по численности населения государств-членов (в настоящее время это Германия, Франция, Великобритания, в которых к началу 2011 г. проживало примерно 40% населения ЕС)