20. Внутренняя компетенция Европейского Союза.

Внутренняя (внутриполитическая) компетенция, предметом которой выступают общественные отношения, складывающиеся внутри ЕС в целом. Основным источником внутренней компетенции Союза является часть третья ДФЕС под названием "Внутренняя политика и деятельность Союза", 24 раздела которой посвящены конкретным аспектам внутриполитической деятельности ЕС: "Внутренний рынок" (раздел 1), "Сельское хозяйство" (раздел III), "Пространство свободы, безопасности и правосудия" (раздел V), "Защита потребителей" (раздел XV) и т.д.;

В рамках своей внутренней компетенции ЕС может регулировать как отношения, затрагивающие несколько государств-членов (например, в контексте свободы передвижения товаров на едином внутреннем рынке ЕС), так и отношения, которые складываются внутри одного-единственного государства-члена (например, в контексте мероприятий ЕС по охране окружающей среды или защите потребителей).

Во внутреннюю компетенцию ЕС также включаются отношения, возникающие при пересечении людьми, товарами, капиталами внешних границ ЕС, т.е. границ государств-членов со странами, не входящими в ЕС (третьими странами). Например, к внутренней компетенции ЕС относятся такие направления деятельности Союза, как общая визовая, иммиграционная политика и политика предоставления убежища, предметом которых являются условия въезда и пребывания в ЕС граждан третьих стран. Аналогичным образом, установление таможенных пошлин и сельскохозяйственных сборов на товары, ввозимые на единую таможенную территорию ЕС или вывозимые с этой территории, также является вопросом внутренней компетенции ЕС.

Внутренний рынок

В настоящее время таможенный союз является одним из аспектов функционирования внутреннего рынка ЕС, обеспечивая свободное передвижение товаров по территории ЕС: "Союз включает в себя таможенный союз, который распространяется на весь товарооборот и предполагает запрещение между государствами- членами таможенных пошлин на импорт и экспорт и любых равнозначных сборов, а также принятие общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами" (ст. 28 ДФЕС).

Неотъемлемым аспектом юридической модели внутреннего рынка также выступают положения об охране конкуренции на всем пространстве ЕС. Эти положения (правила конкуренции) относятся как к предприятиям (например, запрет антиконкурентных соглашений – ст. 101 ДФЕС, или запрет злоупотребления доминирующим положением – ст. 102 ДФЕС), так и к государствам-членам (например, запрет государственной помощи предприятиям, когда такая помощь "искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для отдельных предприятий и производств" – ст. 107 ДФЕС).

Важность мероприятий ЕС по охране конкуренции подчеркнута в Протоколе о внутреннем рынке и конкуренции, приложенном к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором 2007 г. Согласно Протоколу внутренний рынок Союза должен включать в себя "систему, гарантирующую недопустимость искажений конкуренции". С этой целью Союз принимает все необходимые меры "в рамках положений Договоров", в том числе с использованием резервных (дополнительных) полномочий, вытекающих из "условия гибкости" ст. 352 ДФЕС.

Экономический и валютный союз

Создание в рамках ЕС единого экономического пространства (внутреннего рынка) закономерно обусловило постановку в повестку дня вопроса о введении единой денежной единицы, стабильность курса которой, в свою очередь, будет зависеть от проведения в рамках Союза в целом скоординированной экономической политики.

Единая денежная единица ЕС, которой на рубеже XX–XXI вв. стал евро, и скоординированная экономическая политика выступают двумя компонентами, из которых складывается понятие экономический и валютный (дословно: денежный) союз, кратко ЭВС (англ. Economic and Monetary Union – EMU; франц. union economique et monetaire – UME).

Таким образом, ЭВС – это сумма двух составляющих, которые прямо указаны в его названии и определяются в ст. 119 ДФЕС:

– экономический союз, т.е. проведение в ЕС экономической политики, которая основана "на тесной координации экономической политики государств-членов". Подобная координация проводится, главным образом, через межправительственные институты ЕС (Европейский совет и Совет);

– валютный (денежный) союз, т.е. "единая денежная единица – евро, а также определение и проведение единой денежной политики и политики валютных курсов". Ведущую роль в управлении денежной системой ЕС играет специализированный институт Союза – Европейский центральный банк, который обладает независимостью от других институтов и государств-членов (см. 4.7).

Таким образом, степень единства (интегрированности) государств-членов в рамках второго компонента ЭВС значительно выше, чем в рамках первого (единая денежная единица и денежная политика ЕС, а не только координация политики, проводимой государствами).

Именно с валютным союзом связаны основные исключения из общих правил для части государств – членов ЕС, которые пока не желают или экономически не готовы перейти на евро. Подобные государства-члены в ст. 139 ДФЕС названы государствами-членами, подпадающими под изъятия (в 2011 г. – 10 из 27 государств-членов)[1]. В результате правовые акты ЕС по вопросам денежной политики распространяют силу не на всю территорию ЕС, хотя с каждым годом количество государств-членов, подпадающих под изъятие, сокращается.

Пространство свободы, безопасности и правосудия

Важнейшие положения Шенгенских соглашений в настоящее время заменены двумя кодексами ЕС, принятыми Европейским парламентом и Советом в форме законодательных актов прямого действия – регламентов. Это Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (краткое официальное название – Шенгенский кодекс о границах), утвержденный Регламентом (ЕС) № 562/2006 от 15 марта 2006 г.^[5], и Кодекс Сообщества о визах (краткое название – Визовый кодекс), утвержденный Регламентом (ЕС) № 810/2009 от 13 июля 2009 г.^[6]

Как и в рамках экономического и валютного союза, ряд государств-членов получили временные или постоянные изъятия из отдельных правил, издаваемых Союзом в области пространства свободы, безопасности и правосудия. Временные изъятия касаются недавно вступивших в ЕС государств-членов, которые еще не готовы к отмене пограничного контроля с другими странами ЕС и переходу на единую (шенгенскую) визу (в 2011 г. – Болгария, Румыния и Кипр).

Объектом постоянных изъятий служат Великобритания, Дания и Ирландия. Изъятия для этих государств-членов оформлены специальными протоколами к учредительным документам, в соответствии с которыми новые правовые акты по вопросам ПСБП применяются к ним только на добровольной основе (Протокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия и Протокол о позиции Дании). Так, Великобритания и Ирландия добровольно подчинили себя действию многих законодательных актов ЕС в области гражданского судопроизводства и борьбы с преступностью. Напротив, на их территорию не распространяют силу правила об отмене пограничного контроля и о единых визах ЕС, изложенные в Шенгенском кодексе о границах 2006 г. и Визовом кодексе 2009 г. (Великобритания и Ирландия не являются частью Шенгенского пространства). Дания, в отличие от Великобритании и Ирландии, входит в Шенгенское пространство, но на нее не распространяют силу акты ЕС в области иммиграционной политики, политики предоставления убежища и ряда других аспектов ПСБП.

Как и единое экономическое пространство (внутренний рынок), пространство свободы безопасности и правосудия отно

сятся к категории совместной компетенции ЕС (ст. 4 ДФЕС). Полномочия институтов ЕС по всем вопросам ПСБП закреплены в одноименном разделе части третьей "Внутренняя политика и деятельность" ДФЕС – разделе V "Пространство свободы, безопасности и правосудия".

После определения общих правил (гл. 1 "Общие положения") этот раздел устанавливает четыре основных направления деятельности Союза в области ПСБП (гл. 2–5):

• – политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции, включая "общую политику в отношении виз и документов для краткосрочного пребывания" (для пребывания неграждан ЕС сроком до трех месяцев в полугодие);

• – судебное сотрудничество по гражданским делам, в рамках которого Союзом издается законодательство по различным аспектам международного частного права и международного гражданского процесса;

• – судебное сотрудничество по уголовным делам, в рамках которого Союз издает законодательство в целях сближения (гармонизации) уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов, принимает иные меры по координации деятельности судебных органов государств-членов (включая национальные прокуратуру), в том числе через специализированное учреждение ЕС – Евроюст (в дальнейшем на основе Евроюста согласно ст. 86 ДФЕС должна быть учреждена Европейская прокуратура);

• – полицейское сотрудничество, по вопросам которого Союз принимает аналогичные меры в целях координации деятельности полицейских служб государств-членов, в том числе через Европейское полицейское ведомство (Европол)

Экономическое, социальное и территориальное сплочение

Правовой основой экономического, социального и территориального сплочения как особой сферы внутренней компетенции ЕС выступает одноименный раздел части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" ДФЕС – раздел XVIII "Экономическое, социальное и территориальное сплочение" (включен в структуру Договора Единым европейским актом 1986 г.). Положения данного раздела дополняет специальный протокол, прилагаемый к учредительным документам Союза и являющийся их составной частью, – Протокол об экономическом, социальном и территориальном сплочении (подписан в 1992 г.).

В соответствии с первой, программной, статьей раздела XVIII "Экономическое, социальное и территориальное сплочение" (ст. 174 ДФЕС):

"Чтобы содействовать гармоничному развитию Союза в целом, последний развивает и продолжает свою деятельность, направленную на укрепление его экономического, социального и территориального сплочения.

В частности, Союз стремится сократить разрыв в уровне развития различных регионов и отставание тех из них, которые находятся в наименее благоприятном положения.

Среди соответствующих регионов особое внимание уделяется сельским районам, местностям, где происходят индустриальные преобразования, и регионам, которые страдают от серьезных и постоянных препятствий своему развитию, обусловленных природными или демографическими факторами, таким как регионы Крайнего Севера с очень низкой плотностью населения, островные, трансграничные и горные регионы".

Учредительные документы Союза (ст. 4 ДФЕС) относят экономическое, социальное и территориальное сплочение к категории совместной компетенции, что означает наличие у институтов Союза полномочий осуществлять гармонизацию законодательства государств-членов путем установления единообразных правовых норм. Государства-члены согласно ст. 175 ДФЕС обязаны проводить свою экономическую политику и координировать ее с учетом целей экономического и социального сплочения, указанных в процитированной ст. 174 ДФЕС.

Регулирование и поддержка экономического, социального и территориального сплочения на уровне ЕС осуществляются, главным образом, через специальные фонды, финансируемые из бюджета ЕС. К ним относятся вышеупомянутый Европейский фонд регионального развития, а также Европейский социальный фонд и Фонд сплочения.

Секторная политика и деятельность

Секторная политика и деятельность представляют собой мероприятия ЕС в отношении конкретных отраслей (секторов) общественной жизни. В качестве объектов подобных мероприятий, в первую очередь, выступают отдельные отрасли экономики,например, сельское хозяйство, транспорт, энергетика. Секторная политика и деятельность ЕС также проводится в отношении многообразных общественных проблем, решению которых может способствовать объединение усилий государств-членов в рамках ЕС (социальная политика, охрана окружающей среды, гражданская оборона и т.д.).

• Сельское хозяйство и рыболовство

• Социальная политика

• Транспорт

• Занятость

• Образование

• Культура

• Здравоохранение

• Защиты потребителей

• Промышленность

• Научные исследования

• Охрана окружающей среды

• Энергия

• Туризм

• Гражданская оборона

• Административное сотрудничество