Тютин Д.В.-1

Тютин Д.В. Налоговое право: курс лекций // СПС КонсультантПлюс. 2017.

НАЛОГОВОЕ ПРАВО

КУРС ЛЕКЦИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2017 года

Д.В. Тютин

Об авторе:

Тютин Денис Владимирович - доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук.

Вкурсе лекций рассматриваются основные понятия, принципы, институты налогового права. Большое внимание уделяется субъектам налогового права, элементам налогообложения, ответственности за нарушения налогового законодательства, способам защиты прав налогоплательщиков, правовому режиму взимания отдельных налогов (сборов). В качестве примеров практического применения норм налогового права проанализировано значительное число актов высших судебных органов.

Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, стремящихся к углубленному изучению налогового права и судебной практики его применения; может быть полезно работникам налоговых органов, судьям, адвокатам. Авторские научные позиции по конкретным вопросам, изложенные в курсе лекций, отражают только личное мнение автора и могут не совпадать с официальными позициями органов власти.

Виздании учтены нормативные и судебные акты по состоянию на 1 января 2017 г.

ВВЕДЕНИЕ

Налоги как обязательная безвозмездная передача индивидом части имущества на общественные (государственные) нужды в том или ином виде существуют практически со времен возникновения самого общества и государства. Так, по мнению К. Хойзера, поскольку налоги пришли к нам из далекого прошлого, значит, они были всегда, по крайней мере, в исторически обозримом времени. Но их формы и обозначения различались между собой в такой степени, что часто трудно решить, идет ли речь о налоге, аренде, участии в доходе или же просто о дани, штрафе или вымогательстве <1>.

--------------------------------

<1> Хойзер К. Жертва и налог. От античности до современности // Все начиналось с десятины: этот многоликий налоговый мир. М., 1992.

С. 43.

Любая организация (в том числе государство), нуждающаяся в средствах на свое существование и на решение стоящих перед ней задач, а также имеющая возможность применять принуждение к определенным лицам, в принципе может получать средства с этих лиц и без какой-либо нормативной регламентации. В древних государствах и обществах, а также во времена социальных потрясений процесс сбора средств в пользу власти мог не отличаться от грабежа; победившие народы получали средства в виде военной добычи и дани. С течением времени важную роль в формировании государственных доходов стали играть домены (доходы от использования государственного имущества) и регалии (доходы от государственных монополий).

Многие исторические явления так или иначе были связаны с налогами. Есть основания полагать, что и в истории России налоги сыграли существенную роль. Как отмечал Л.Н. Гумилев, в XIII в. монголы после Батыя некоторое время не взимали никакой дани, податей, налогов с северных русских княжеств. С южных княжеств (Чернигова, Киева) налоги брали, но русские стали активно переезжать на север: в Тверь, Коломну, Москву, Серпухов, Муром и другие города Залесской Руси. Так все русские традиции вместе с людьми переместились с окраин лесостепи и степи в лесную полосу <2>. Также интересно мнение Е.Т. Гайдара о том, что впоследствии сохранение введенной монголами системы налогообложения в руках московских князей после сокращения выплат Золотой Орде стало важнейшим фактором финансового укрепления Москвы. Именно это позволило в первые десятилетия после краха монгольского ига в массовых масштабах привлечь итальянских архитекторов и инженеров, развернуть массовое строительство крепостей и храмов

<3>.

--------------------------------

<2> Гумилев Л.Н. От Руси до России: Очерки этнической истории.

М., 2000. С. 121.

<3> Гайдар Е.Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. М., 2005. С. 266.

Интересно и то, что после революций новая власть в первое время обычно требовала уплаты налогов, установленных свергнутой властью. Так, в Постановлении Национального Конвента Франции от 21 сентября 1792 г. было предусмотрено, что неотмененные законы временно остаются в силе; лица, не отрешенные от должности, исполняют свои обязанности; налоги взимаются по-прежнему. В России одним из первых налоговых документов большевиков после

Октябрьской революции стал Декрет СНК РСФСР от 30 ноября 1917 г. "О взимании прямых налогов", пункт 2 которого устанавливал: лица, не внесшие подоходный налог полностью к 20 декабря 1917 г., подлежат, кроме мер, указанных в законе, денежным взысканиям вплоть до конфискации всего имущества. При этом сам подоходный налог был установлен в соответствующем российском законе, принятом в 1916 году <4>. Впрочем, еще Н. Макиавелли, почти 500 лет назад рассуждая об организации власти в завоеванных странах, рекомендовал в первое время не изменять ни законов, ни налогообложения <5>.

--------------------------------

<4> Толкушкин А.В. История налогов в России. М., 2001. С. 189. <5> Макиавелли Н. Князь / Пер. со старославян. С.М. Рогозина.

Минск, 2000. С. 26.

Изначально уплата налогов регламентировалась обычаем. Зачастую власть передавала право сбора налогов частным лицам - откупщикам за определенную долю от собранных средств. Примечательно то, что в этой сфере иногда имели место организации, предопределившие современные корпорации: по сведениям, приводимым А.П. Починком, в Древнем Риме налоги с завоеванных территорий отдавались на откуп, объявлялся конкурс на сбор налогов - кто больше соберет, и богатые люди объединялись в компанию, в которую вносили свой капитал, а потом получали свою долю с доходов <6>.

--------------------------------

<6> Починок А.П. Фискал. М., 2016. С. 21.

Также исторически имело распространение общинное налогообложение, при котором конкретная сумма налогов назначалась властью для некоторой общины в целом, а затем перераспределялась самой общиной между ее членами. В России такой способ сбора налогов был официально отменен после Революции: в п. 7 Декрета ВЦИК от 21 марта 1921 г. "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом" было установлено, что ответственность за выполнение налога возлагается на каждого отдельного хозяина и органам советской власти поручается налагать взыскания на каждого, кто не выполнил налога. Круговая ответственность отменяется.

Постепенно по мере укрепления финансовой системы государство вместо натуральных налогов вводило денежные, роль их в формировании доходов государства увеличивалась; обязанность по уплате налогов стала регулироваться правом и была возложена практически на всех подвластных лиц исходя из их экономических возможностей. В частности, известен эдикт римского императора Каракаллы (правил с 211 по 217 г. н.э.), приравнявший большинство населения Римской империи к статусу римских граждан и

одновременно лишивший римских граждан налогового иммунитета: государство больше не нуждается в крестьянах как в солдатах, но оно нуждается в их деньгах <7>.

--------------------------------

<7> Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Налоги. Люди. Время... или Этот безграничный Мир Налогов / Под ред. А.В. Брызгалина. Екатеринбург, 2008. С. 35; Гайдар Е.Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. М., 2005. С. 217.

Интересен тот факт, что в России обязанности в пользу власти ранее обозначались как повинности. Например, как указывает А.В. Брызгалин, в старинной Руси мирские люди по отношению к государству делились на служилых и неслужилых. Первые обязаны были государству службой воинской или гражданской (приказное); вторые - платежом налогов и отправлением повинностей. Обязанности этого рода назывались тяглом. Тягло - система денежных и натуральных государственных повинностей крестьян и посадских людей в Русском государстве начиная с XV и до XVIII в. <8>. В составе Свода законов Российской империи был предусмотрен том IV - Свод Уставов о повинностях (включавший Устав о воинской повинности, Устав о земских повинностях) <9>. Казалось бы, вина в ее современном понимании (как внутреннее отношение человека к его деянию) не может иметь юридического значения применительно к налогам или к общественным работам. Однако, например, в Словаре Академии Российской 1789 г. разъяснялось соответствующее тому времени значение слова "повинный": 1) виноватый; тот, кто сделал какую вину, проступок; учинил запрещенное деяние; 2) заслуживающий, достойный наказания, осуждения; 3) обязанный, принужденный, долженствующий; 4) признавшийся в своем проступке; тот, кто заблаговременно принес раскаяние в своей вине; 5) послушный, покорный. Вина же определялась как 1) начало, причина, для чего или от чего что бывает; 2) проступок, прегрешение, преступление; 3) случай, повод, побуждение, предлог <10>. Особо интересна интегральная позиция М.А. Исаева, в соответствии с которой древнерусское значение слова "вина" - причинноследственная связь между поведением человека и последствием такого поведения <11>. Таким образом, слово "повинность" имело значение в т.ч. и обязанности, последствия поведения человека. При этом, как неоднократно обосновывается в данной работе, в настоящее время налог представляет собой правовое последствие действий налогоплательщика.

--------------------------------

<8> Брызгалин А.В. Этюды о налогах... Прогулки по Миру Налогов с Аркадием Брызгалиным. Екатеринбург, 2013. С. 24.

<9> Свод законов Российской империи. СПб., 1906. CD-диск "КонсультантПлюс"; URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?empire&nochache.

<10> Словарь Академии Российской. Часть I (от А до Г). СПб., 1789. С. 697, 703.

<11> Исаев М.А. Толковый словарь древнерусских юридических терминов. М., 2001. С. 26.

Как полагает С.В. Запольский, хотя многие финансовые институты известны обществу очень давно, а некоторые, прежде всего налоги, имманентно связаны с возникновением государства, финансовое право с тем содержанием термина "право", которое мы имеем в виду сейчас, возникает как юридическая реалия лишь в XX веке. Как из податей возникают налоги, из княжеской казны - государственный бюджет, из ростовщичества - банковская система, так и из примитивных финансов возникают финансы правовые, основанные на развитом юридическом механизме, почерпнутом или заимствованном из инструментария других отраслей права. Отсюда, очевидно, тяга финансового права к рецепции понятий, категорий, юридических механизмов, прежде всего из гражданского права <12>.

--------------------------------

<12> Запольский С.В. Теория финансового права: научные очерки М., 2010. С. 102, 103, 138, 139.

Собственно, и роль налогов в их современном понимании резко возросла относительно недавно. С.Г. Пепеляев приводит данные, согласно которым налоги как главный источник доходов государственного бюджета не насчитывают и 200 лет <13>. По мнению В.А. Парыгиной и А.А. Тедеева, налоги становятся главным источником государственной казны к началу XVIII века <14>. К. Хойзер высказывается еще более категорично: налоговое государство, т.е. государство, деятельность которого большей частью финансируется за счет налоговых поступлений, есть не что иное, как явление Нового времени, собственно говоря, явление последних 100 лет <15>.

--------------------------------

<13> Налоговое право: Учебник для вузов / Под. ред. С.Г.

Пепеляева. М., 2015. С. 28.

<14> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право: Учебник. М., 2011. С. 37.

<15> Хойзер К. Жертва и налог. От античности до современности. // Все начиналось с десятины: этот многоликий налоговый мир. М., 1992. С. 52.

Причина возрастания роли налогов становится очевидна исходя из сведений, приведенных Л. Фридмэном: по современным стандартам правительство США в прошлые века было достаточно "слабым". Миллионы людей сейчас находятся на правительственном содержании, тогда как в ранние годы существования республики их число было очень невелико <16>. А. Гринспен полагает, что само понятие "уход на пенсию" - феномен XX века <17>. Подобные

сведения приводит и венгерский ученый А. Шайо: до середины XIX века никто и представить не мог, что государство будет масштабно и интенсивно брать на себя выполнение социальных задач <18>. Этот процесс продолжается и сейчас: как справедливо полагает И.Г. Левин, государство берет на себя все новые и новые функции, постепенно вытесняя институты общественного регулирования <19>.

--------------------------------

<16> Фридмэн Л. Введение в американское право / Пер. с англ. М., 1993. С. 47.

<17> Гринспен А. Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования. М., 2015. С. 28.

<18> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М., 2001. С. 40.

<19> Левин И.Г. Креативность законодателя в области налогов: немецкая перспектива // Налоговед. 2014. N 5. С. 79.

Соответственно, возрастают и потребности государства в средствах, которые оно в настоящее время, как правило, получает от подвластных лиц. С точки зрения А. Гринспена, в США вплоть до XX в. практически все полагали, что роль правительства в экономике очень мала, за исключением защиты от преступности и военных действий, а также обеспечения верховенства закона с особым акцентом на защите права собственности. До Гражданской войны источником средств для финансирования этих функций были исключительно таможенные пошлины, а изредка еще и продажа государственных земель <20>.

--------------------------------

<20> Гринспен А. Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования. М., 2015. С. 119, 120.

Немецкий экономист А. Вагнер (1835 - 1917) в 1892 году сформулировал закон о постоянном возрастании государственных потребностей, который впоследствии стал носить его имя. Постоянное возрастание государственных расходов по Вагнеру обусловлено тремя основными причинами:

-социально-политической (на протяжении истории происходит существенное расширение социальных функций государства (пенсионное страхование, помощь населению при стихийных бедствиях и катастрофах));

-экономической (научно-технический прогресс и, как следствие, увеличение государственных ассигнований в науку, различные инвестиционные проекты и др.);

-исторической (государство для финансирования непредвиденных расходов прибегает к выпуску госзаймов, год за годом происходит рост размера государственного долга и процентов по нему, иными словами, расходов на его обслуживание) <21>.

--------------------------------

<21> URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Вагнер,_Адольф_(экономист).

Всовременном государстве основная часть государственных доходов формируется именно от налогов, а отсутствие средств в бюджете современного государства неминуемо приведет к прекращению существования данного государства. В Постановлении КС РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П постулируется, что налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан,

атакже осуществление социальной функции государства (ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы. Сходная правовая позиция выражена в Определении КС РФ от 7 ноября 2008 г. N 1049-О-О: согласно Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). По смыслу данной статьи конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы имеет особый, а именно публично-правовой (а не частноправовой) характер, что обусловлено самой природой государства и государственной власти. Налоги, обеспечивая финансовую основу деятельности государства, являются необходимым условием его существования. В иных актах КС РФ (в т.ч. Постановления от 16 июля 2004 г. N 14-П и от 22 июня 2009 г. N 10-П, Определения от 8 ноября 2005 г. N 438-О и от 2 ноября 2011 г. N 1478- О-О) отмечается, что по своей конституционно-правовой природе налоги являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства, условием реализации его публичных задач, представляют собой форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти. Тем самым они позволяют реализовать социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции Российской Федерации как демократического правового социального государства.

Вюридической литературе справедливо отмечается, что осуществлять государственную власть можно, только располагая финансовыми средствами. Финансовые средства наделяют государственные органы властью для реализации их целей <22>. Всякая налоговая система, как полагает П. Кирххоф, соразмерна задачам и полномочиям государства <23>.

--------------------------------

<22> Меллингхофф Р. Конституционные аспекты налогового права в Германии // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2005 г. М., 2007. С. 39.

<23> Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 141.

Современная Россия определена в ст. 1 Конституции РФ как федеративное государство, вследствие чего учреждено несколько

уровней бюджетов. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Следует отграничивать термины "бюджет" и "казна": бюджет является денежной частью казны соответствующего публичноправового образования. В силу п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В.М. Пушкарева отмечает, что само слово "бюджет" - английского происхождения, означающее "мешок". Когда палата общин в Англии в XVI - XVII вв. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стал называться документ, содержащий утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства <24>.

--------------------------------

<24> Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2003. С. 47, 154.

Как указано в Определении КС РФ от 16 января 2009 г. N 146-О-О, несмотря на то, что бюджетная система Российской Федерации является единой, бюджеты разных уровней самостоятельны, а доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации разграничиваются (ст. ст. 28 - 31 БК РФ).

В настоящее время налоги, а также имеющие значительное сходство с налогами страховые взносы в государственные внебюджетные фонды (ГВБФ) и таможенные пошлины формируют основную часть федерального бюджета России. Сведения о консолидированном бюджете, а также о бюджетах ГВБФ доступны на

сайте Минфина России <25>. В ст. 6 БК РФ определено: консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Иными словами, упрощенно консолидированный бюджет (с бюджетами ГВБФ) можно понимать, как те доходы, которые получили публично-правовые образования страны за определенный период. Кроме того, на сайте ФНС России размещены как аналитическая информация <26>, так и ряд статистических отчетов <27>, в т.ч. отчет по форме N 1-НМ "Начисление и поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации" (по доходам, администрируемым налоговыми органами).

--------------------------------

<25> URL: http://minfin.ru/ru/statistics/conbud/index.php. <26> URL: https://analytic.nalog.ru/portal/index.ru-RU.htm.

<27> URL: http://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/forms/.

Соответственно, с учетом указанных сведений за 2015 год консолидированный бюджет РФ и бюджеты ГВБФ в сумме составили 26,92 трлн руб., притом что доходы публичных субъектов от нефтегазовых доходов (ст. 96.6 БК РФ - НДПИ на углеводородное сырье, таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ), от иных налогов, таможенных пошлин и страховых взносов в ГВБФ составили 22,77 трлн руб., или 84,6%. Указанные сведения за конкретный год закрепляются в федеральных законах об исполнении федерального бюджета и бюджетов ГВБФ, которые обычно принимаются в следующем году (в т.ч. Федеральные законы от 31 октября 2016 г. N 377-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", N 378ФЗ "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2015 год", N 379-ФЗ "Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2015 год", N 380-ФЗ "Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2015 год").

Исходя из приведенных источников нефтегазовые доходы консолидированного бюджета РФ за 2015 год составили 5,86 трлн руб. Следует, однако, понимать, что бизнес, задействованный в данной отрасли, уплачивает не только те налоги, которые относятся к нефтегазовым доходам. По сведениям, приведенным в Основных направлениях налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, налогообложение нефтегазового сектора стабильно обеспечивает около трети совокупных доходов (таблица 3).

В нормативных актах о планируемых бюджетах в принципе могут быть указаны (и до 2007 года указывались, например, в законах о федеральных бюджетах) предполагаемые от конкретных налогов общие суммы поступлений. Однако исходя из Постановления КС РФ

от 23 апреля 2004 г. N 9-П закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств. В Постановлении КС РФ от 18 февраля 1997 г. N 3-П сделан вывод, что одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматривать как их установление, поскольку эти законы не содержат существенных элементов налоговых обязательств.

Соответственно, само по себе указание в нормативном правовом акте о планируемом бюджете предполагаемой к получению от конкретного налога суммы никаких обязанностей по его уплате не порождает. Необходим нормативный правовой акт, четко определяющий круг плательщиков, основания возникновения обязанности, ее величину и порядок исполнения. Следует отметить, что в современных законах о федеральных бюджетах (в т.ч. в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов") указываются не предполагаемые к получению суммы налогов, а, например, прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2016 год в сумме 15,79 трлн руб., в том числе прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 355,80 млрд руб. (п. 2 ст. 1).

В ряде случаев основная часть регионального или местного бюджета может формироваться не за счет налогов, а за счет иных поступлений, например перечислений из федерального (регионального) бюджета, доходов от использования публичной собственности. Такая ситуация может иметь место в таких субъектах РФ (муниципальных образованиях), на территории которых незначительно число экономически активного населения, производственная (предпринимательская) деятельность несущественна и (или) основной объем налогов подлежит перечислению налогоплательщиками в бюджет (бюджеты) более высокого уровня.

После развала СССР в 1991 г. новая российская власть остро нуждалась в собственных доходах, поскольку их отсутствие означало бы прекращение самой власти и дальнейший развал страны. Кроме продажи государственной собственности и получения займов от зарубежных источников, в конце 1991-го новой властью были приняты собственные законы об отдельных налогах и введены практически все известные в мировой практике налоги. Из принятых в то время законов сохраняет силу, например, Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации". Следует признать, что основой для многих новых российских законов о налогах послужили нормативные правовые акты, принятые еще в советское время (например, Указ Президиума Верховного Совета

СССР от 30 апреля 1943 г. "О подоходном налоге с населения", Положение о налоге с оборота, утвержденное Постановлением