Lebedeva_M_M__Kharkevich_M_V__Kasatkin_P_I_Globalnoe_upravlenie

в соответствии с принципом субсидиарности. Ключевая цель открытого метода координации, как отмечает М.В. Ларионова, — «избегая политизации, обеспечить продвижение в политически чувствительных сферах на основе поиска эффективных моделей и инноваций, которые могут быть перенесены из одной системы в другую»46.

Открытый метод координации обеспечивает высокую адаптивность элементов внутри Европейского союза, но он никак не влияет на адаптивность элементов в соседних с Европейским союзом регионах, где существуют иные практики и механизмы, которые опираются в большей степени на иерархические модели управления.

Регионализация позволяет, таким образом, сохранять в мировой политике различные модели управления, что в целом повышает сложность всей мировой политики, делая ее более устойчивой к изменениям среды.

Несмотря на то что теория сложности дает аналитическую рамку, которая хорошо объясняет, как возможны процессы самоорганизации в мировой политики и как возможно упорядочение в отсутствие единого блюстителя порядка, следует отметить, что у этой теории есть свои ограничения, которые не позволяют ей превратиться в действительно значимую альтернативу существующим парадигмам в теории мировой политики. Основное препятствие связано с тем, что в концептуальной матрице теории сложности нет места для систем политической власти, нет места политике, которая в широком смысле понимается как авторитетное перераспределение ценностей и значимых ресурсов. Системы или сферы авторитета неизбежным образом будут искажать естественные процессы самоорганизации. Как примирить наличие сфер авторитета в мировой политике с тем, что по остальным параметрам мировая политика очень похожа на сложную адаптирующуюся систему, пока остается открытым вопросом. В связи с этим Д. Ирнест и Дж. Розенау47 оценивают перспективы теории сложности в мировой политике и международных отношениях так же, как Макбет оценил жизнь, получив известие о смерти своей жены:

41

«Жизнь — ускользающая тень, фигляр, Который час кривляется на сцене

Инавсегда смолкает; это — повесть, Рассказанная дураком, где много

Ишума и страстей, но смысла нет»48.

1.3.2. рационалистические теории международных отношений

Функционалисты опираются не только на структурализм при объяснении возникновения и развития тех или иных институтов. Они также используют для этих целей теорию рационального выбора. С точки зрения данной теории, существующие институты функциональны, т.к. люди, создавая их, исходили из рационального анализа существующих проблем и способов их решения. Именно такой логикой О. Вильямсон, получивший вместе с Э. Остром в 2009 году Нобелевскую премию за вклад в теорию экономического управления, объяснял возникновение и существование фирм как экономических институтов49. Для глобального управления теория рационального выбора означает, что транснациональные формы управления возникают благодаря рациональному выбору в их пользу людей, принимающих управленческие решения, исходящих в первую очередь из приоритетов эффективности.

Однако Р. Кохейн указывает на проблему смешения уровней анализа. Институциональные решения, оптимальные для общества, могут быть невыгодны для руководителей институтов. Как показывает Д. Норт, на уровне общества история экономики — это история постоянной неэффективности. В основе этой неэффективности, по мнению Д. Норта, лежит проблема «безбилетника». Характеристиками общественного блага являются его неделимость, неисключение и неконкурентность в потреблении. Основная проблема в производстве общественных благ заключается в том, что невозможно принудить всех потребителей общественных благ оплачивать их производство. Порой общественное благо создается на системном уровне как побочный продукт деятельности акторов

42

на индивидуальном уровне. Ярким примером здесь может служить национальный рынок. Устойчивая национальная рыночная система — общественное благо, однако формируется она в результате эгоистических действий экономических агентов, в цели которых может и не входить создание рынка. Таким образом, институциональные инновации, увеличивающие эффективность на уровне общества, относятся к общественным благам50. Но реформирование системы с целью повышения ее эффективности не всегда выгодно политическим коалициям, получающим ренту от институционального статус-кво, институциональные инновации невыгодны, т.к. реформы могут снизить их личные возможности и доходы, даже если будут выгодны для всего общества. Именно поэтому экономические реформы на общественном уровне, как правило, не доводятся до конца и, по мнению Д. Норта, представляют из себя историю неэффективности.

Таким образом, институциональные инновации требуют политической воли, нацеленной на увеличение общественного блага, а также готовности вкладывать в реализацию этих целей значительные средства и противодействовать консервативной политике рантье, заинтересованных в сохранении статус-кво. Вероятность самостоятельного возникновения таких институтов ничтожно мала.

Для мировой политики этот вывод означает, что гарантий развития глобального управления нет. Глобальное управление есть политический проект, результат действия политической воли различных государственных и негосударственных акторов современной мировой политики. И именно этот проект определяет содержание и глубину глобального управления. Пока проект не набрал самостоятельной инерции, изменения политической воли может привести к разрушению проекта. Исследования М. Олсона свидетельствуют: вариативность и эффективность институтов нельзя объяснить, изучая сами институты51.

Теория рационального выбора также объясняет сложившееся институциональное пространство глобального управления как результат борьбы и взаимодействия интересов акторов,

43

между которыми установились тесные отношения взаимозависимости. Акторам приходится вступать друг с другом в политический торг, находить компромиссы, обменивать менее важные интересы на более важные, искать возможность усиления своих позиций за счет коалиций с другими аторами. Так, корпорации могут сотрудничать с правозащитными НПО по вопросам защиты труда для повышения своей репутации. В результате такого торга формируется уникальная архитектура институтов управления, которая в идеале должна в какой-то степени удовлетворять интересы всех акторов.

реалисты, анализируя складывающиеся институты глобального управления как отражение структуры властных отношений в мировой политике, в целом смотрят скептически на возможности таких институтов. «Если эффективный механизм глобального управления в сфере экономики так и не был выработан, то что говорить о перспективах наведения порядка

вкуда более сложных областях мировой политики», — отмечает Р. Гилпин52. Реалисты убеждены, что любая эффективная система глобального управления будет несвободна от злоупотреблений властью наиболее сильными ее игроками. Злоупотребление властью в границах государств — это беда отдельных народов, а вот злоупотреблению властью с помощью всей системы глобального управления — это уже опасно для всего человечества. Злая природа человека вечна и неизменна, плюралистическая система государств нейтрализует негативные ее проявления на уровне системы мировой политики, т.к. ни одно из государств не может добиться в ней глобальной гегемонии. Система глобального управления может оказаться не

всостоянии нейтрализовать негативные проявления природы человека. Кроме того, для глобального управления необходим общемировой консенсус относительно целей и ценностей глобального управления, что невозможно в современной системе международных отношений, которая остается плюралистической.

Единственный приемлемый для реалистов вариант глобального управления, который сегодня часто упоминается и дискутируется в международной политической эконо-

44

мии53, — это управление гегемона благодаря короткому периоду уникального распределения власти в мировой политике — однополярности. Именно в условиях гегемонистской стабильности в мировой политике могут производиться глобальные общественные блага, а следовательно, и осуществляться глобальное управление. Согласно Р. Гилпину, гегемонистская стабильность устанавливается при наличии следующих пяти условий54:

—государство-гегемон должно значительно превосходить все остальные государства в системе по экономическим и во- енно-стратегическим показателям;

—гегемоном должно быть либеральное государство, потому что только либеральное государство стремится к гегемонии, авторитарные государства предпочитают империализм, и только либеральные государства готовы создавать открытый и либеральный мировой порядок;

—среди великих держав должно существовать хотя бы рудиментарное согласие с властью гегемона;

—гегемон должен быть дальновидным и создавать международные режимы, необходимые для обеспечения глобального благополучия;

—гегемон должен быть готов приносить в жертву свои краткосрочные интересы ради долгосрочного благополучия всей системы международных отношений. Главная функция гегемона — решение проблемы долгосрочных коллективных действий в анархичной системе международных отношений.

Злоупотребления властью при гегемонистской стабильности носят ограниченный характер, т.к., во-первых, гегемоном может быть только либеральное государство, во-вто- рых, даже если оно скатывается к злоупотреблениям, это не страшно, т.к. гегемоны, согласно реалистам, из-за проблемы «безбилетника» не в состоянии долгое время обеспечивать свое лидерство в системе, их ресурсы истощаются, и тогда система эволюционирует либо в сторону формирования механизмов коалиционной гегемонии (плюралистическая однополярность), либо трансформируется в модель «следования

45

за лидером», которая обеспечивается преимущественно мягкой силой бывшего гегемона. Во всех этих постгегемонистских моделях злоупотребление властью становится еще более проблематичным занятием.

Либералы занимают различные позиции относительно глобального управления и его трансформации. В принципе, они допускают логическую возможность глобального государства в форме федерации или конфедерации. Веря в добрую природу человека, либералы не опасаются консолидированной политической проекции этой природы в глобальном масштабе. Негативные ее проявления могут быть устранены посредством международных институтов и режимов, международного права, международной торговли, республиканской формы правления в отдельных государствах. Однако в действительности, считают либералы, глобальное государство невозможно в связи с отсутствием системы легитимации такого государства. Единственной возможностью формирования такой системы является возникновения общей угрозы для всей Земли, опасность от которой грозит всему человечеству в равной степени и устранить которую можно только сообща. Пока такой угрозы не наблюдается, а те вызовы современности, которые претендуют на такой статус, являются, как правило, предметом горячих споров: глобальное потепление, транснациональный терроризм, пандемии и т.п.

Скептическое отношение среди либералов наблюдается и в отношении саморегулирования мировой политики на основе рыночных отношений. К. Поланьи как-то заметил: «Если позволить рыночным механизмам быть единственным регулятором судеб людей и их среды обитания, общество будет уничтожено»55. Поэтому либералы-неоинституционалисты предлагают срединную модель глобального управления, располагающуюся между глобальным правительством и глобальным рынком. Эта модель основана на международных институтах и международных режимах при сохранении ключевого значения национальных государств.

Систему государств Р. Кохейн и Дж. Най предлагают рассматривать в качестве скелета мировой политической систе-

46

мы, значимой ее частью, но не всей системой56. Они показывают, что у каждой из этих частей системы вырабатываются свои ответы на вызовы глобализации. Государства могут действовать в одностороннем порядке, на двусторонней основе, создавая минимальные режимы, на региональной основе, развивая процессы интеграции. Следует отметить, что унилатерализм связан не только с целенаправленной политикой глобального управления средствами одного государствами и в его интересах (как показывает практика, такая политика редко или почти никогда бывает эффективной), но и с однонаправленным распространением ценностей, норм и идей.

Важной и распространенной формой государственного управления стала клубная модель глобальной управления. Начиная с конференции в Бреттон-Вудсе в 1944 году ключевые международные режимы существовали и существуют в форме клубов: ГАТТ/ВТО, G8, G20. Единственный недостаток такой модели, с точки зрения либералов, — это дефицит прозрачности переговорного процесса в закрытых клубах.

Объединяются разнообразные акторы, режимы и институты глобального управления в сети управления. Эффективность каждого отдельного актора зависит от эффективности сети и положения, которое он в ней занимает. Р. Кохейн и Дж. Най предлагают именовать такое управление «сетевым минимализмом»57. «Сетевой» — потому что современная глобализация, с их точки зрения, развивается сетевым способом, а «минимализм» — потому что новые структуры глобального управления могут быть легитимными, если не будут превышать по своему значению национальные структуры управления, а их вмешательство во внутригосударственные процессы будет оправдано только реальной ценностью кооперативных результатов такого вмешательства.

Либералы верят, что международные режимы и транснациональные сети глобального управления, которые обеспечивают производство глобальных общественных благ, могут существовать и действовать без гегемона. Созданные при гегемоне международные режимы в силу своей институциональной инерции и заинтересованности в них акторов, потребляющих

47

производимые ими общественные блага, будут продолжать существовать и после ухода гегемона с мировой арены58.

Эффективность глобального управления, по мнению Р. Кохейна, должна в конечном счете определяться тем, насколько полно удалось развить человеческий потенциал, измеряемый по методологии ПРООН, в каждом отдельном обществе59.

Сегодня все более очевидно, что в отношениях между системой государств и капиталистической системой мира усилилась структурная асимметрия. В период расцвета Вестфальской модели мира политическая и экономическая системы находились на международном уровне. Начиная со второй половины XX века экономическая система поднялась на уровень выше и стала глобальной. С помощью рыночно-охранитель- ного федерализма глобальный капитал старается сохранить и капитализировать сложившуюся асимметрию60.

Данный тип федерализма обеспечивает свободу (exit option) экономических акторов выходить из одних политических систем и переходить в другие. Достигается это, как правило, за счет централизации в квазифедеральном центре (в системе государств), если речь идет о мировой политике, возможностей по поддержанию свободы рынка (обеспечение свободы движения рабочей силы, товаров и капитала) и децентрализации возможностей по ограничению рынка (социальное, трудовое, экологическое регулирование). Расчет делается на то, что в условиях децентрализации, когда многочисленные субнациональные образования конкурируют между собой за привлечение квалифицированной рабочей силы, инвестиций, возможности по ограничению свободы рынка будут использоваться государствами редко и не в полной мере. Напротив, централизация инструментов, позволяющих поддерживать свободу рынка на федеральном уровне, будет способствовать более частому их применению.

На тему рыночно-охранительного федерализма писали все основные теоретики неолиберализма61. Б. Вайнгаст попытался формализовать эту модель, выделив в ней пять принципов62:

— во-первых, необходимость существования, по крайней мере, двух иерархических уровней власти, отношение и функции которых институционально разграничены;

48

—во-вторых, разграничение функций между двумя уровнями власти делает их относительно автономными друг от друга;

—в-третьих, функции регулирования экономическими процессами сосредоточены преимущественно на субнациональном уровне;

—в-четвертых, федеральный центр обеспечивает целостность экономического пространства, препятствуя попыткам создания торгово-протекционистских барьеров и т.п. на субнациональном уровне;

—в-пятых, субнациональные правительства испытывают бюджетные ограничения, в том смысле, что не могут печатать свои деньги и имеют ограниченный доступ к кредиту.

На региональном и глобальном уровнях данные принципы реализуются в несколько иной форме. Роль федерального центра выполняют различные надгосударственные институты.

Вкачестве примера могут выступать наднациональные институты ЕС, НАФТА, МЕРКОСУР (региональный уровень), а также ВТО, МВФ, Всемирный банк (глобальный уровень). Деятельность данных институтов направлена, в том числе, и на поддержание открытости рынка на соответствующем уровне мировой политической экономики. Децентрализация функций, ограничивающих свободу рынка, проявляется, в частности, в принципе субсидиарности, активно используемом в ЕС. Контролирующие функции в ЕС децентрализуются, передаются на более низкие уровни управления.

Главная задача рыночно-охранительного федерализма на региональном и глобальном уровнях заключается в предотвращении региональной и глобальной гармонизации контроля над мировой экономикой. Децентрализация контролирующих функций увеличивает их вариативность и конкурентность, что усиливает, в свою очередь, возможность «выхода» для экономических акторов.

Следует отметить, что рыночно-охранительный федерализм таит в себе скрытые угрозы для стабильности глобального капитализма. Отсутствие эффективного контроля над рынком на глобальном уровне приводит к накоплению и неравномерному

49

распределению в системе рисков, которые могут приводить к серьезным кризисным явлениям. По мнению У. Бека, «все усилия мировой экономики сломить, свести к минимуму или заменить власть государств наталкиваются на абсолютный предел: мировой экономики без государства и политики не бывает… Сама мировая экономика нуждается в сильной трансгосударственной всемирно-политической руке, устанавливающей для нее рамки порядка, поскольку иначе теряется признание обществом, а значит, и власть транснациональных акторов»63. Однако идеология неолиберализма продолжает процветать, несмотря на кризис 2008–2009 годов. Увеличение присутствия государств в глобальной экономике — явление, вероятно, временное, а стремление мировых лидеров выстроить систему контроля над глобальным капиталом на глобальном уровне по-прежнему носит ограниченный характер.

неомарксистыубеждены, что складывающаяся архитектура глобального управления удовлетворяет интересы в первую очередь глобальной буржуазии. Глобальное управления позволяет буржуазному «центру», по их мнению, присваивать добавочную стоимость производимых на «периферии» продуктов, а также пользоваться ресурсами последней64. Несмотря на то что такой подход не может объяснить институциональную и режимную вариативность глобального управления в различных проблемных областях и сферах авторитета, тезис о том, что существующее поле глобального управление искривлено в пользу сильных акторов, может претендовать на истинность.

1.3.3. конструктивизм

Следующая традиция в объяснении глобального управления исходит из теорий социального конструктивизма. В ее рамках статусом независимых переменных обладают дискурс, идеология, доминирующий нормативный взгляд на то, как должно быть устроено глобальное управление и какие цели оно должно преследовать. В наиболее структуралистской версии конструктивизма фундаментальные нормы международных отношений определяют механизмы глобального управления, кото-

50