Lebedeva_M_M__Kharkevich_M_V__Kasatkin_P_I_Globalnoe_upravlenie

системой, регулировалась целым арсеналом дипломатических средств. Государства, будучи суверенными и независимыми, формируют свою внешнюю политику, т.е. свои цели и приоритеты относительно внешнего мира, а также основные направления деятельности. Осуществляется внешняя политика с помощью дипломатии, которая на протяжении ряда веков была и продолжает оставаться главным средством регулирования международных отношений.

Многообразие форм и методов дипломатии дают основания полагать, что глобальное управление шире, чем развитие лишь межправительственных организаций, которые обычно рассматриваются, когда речь идет о глобальном управлении112. В то же время традиционные двусторонние отношения могут быть ничуть не менее значимым звеном такого управления. В качестве примера можно привести со- ветско-американские отношения периода холодной войны. Их вклад в процессы глобального управления того периода сложно переоценить. Впрочем, и современные российскоамериканские отношения остаются важнейшим элементом глобального управления.

Основываясь на Оксфордском толковом словаре, Г. Никольскон определил дипломатию как «ведение международных отношений посредством переговоров; метод, при помощи которого эти отношения регулируются и ведутся послами и посланниками; работа или искусство дипломата»113. Признавая переговорные механизмы важнейшими в дипломатии, в то же время ряд современных авторов полагают неправомерным полностью сводить дипломатию к переговорам. В этом случае вне ее сферы оказывается значительная часть консульской работы, а также, например, консультации (не предполагающие принятия совместного решения, на которое нацелены переговоры) и ряд других видов деятельности. Поэтому чаще используются более широкие понимание дипломатии, в соответствии с которым переговоры наделяются ключевой ролью или, как замечает П.Т. Хопманн, являются основным видом деятельности в современной дипломатии, хотя последняя все же полностью не отождествляется с ними114.

131

Примером такого достаточно широкого понимания дипломатии, когда переговоры являются важнейшим, но не единственным инструментом, может служить определение Дж. Р. Берриджа. По его мнению, дипломатия представляет собой ведение международных дел скорее посредством переговоров и других мирных средств (сбор информации, проявление доброй воли и т.п.), предполагающих, прямо или опосредованно, именно проведение переговоров, а не применение силы, использование пропаганды или обращение к законодательству115.

Таким образом, вся совокупность дипломатических форм и методов представляет собой механизм современного глобального управления, который продолжает изменяться и развиваться.

Переговоры, являются важнейшим элементом дипломатии. Но в то же время они используются не только в дипломатической деятельности. Д. Хелд определил переговоры в качестве основной формы выражения политики, являющейся своеобразным мостом между борьбой (конфликтом) и сотрудничеством116.

Несомненно, что и в глобальном управлении переговоры представляют ключевой структурный элемент.

НовоевдипломатиивовторойполовиныХХ –началаХХI в. как средства глобального регулирования

По мере развития политической системы мира модифицировалась и дипломатия, возникали новые формы и методы дипломатической работы. Многие из них анализируются в работах отечественных авторов117.

Большое внимание современной дипломатии уделяют зарубежные исследователи. Так, К. Гамильтон и Р. Лангхорн, говоря об особенностях современной дипломатии, выделяют два ключевых момента: во-первых, большую ее по сравнению с прошлым открытость, под которой понимается, с одной стороны, привлечение к дипломатической деятельности представителей различных слоев населения, а не только аристократической элиты, как ранее, а с другой — широкое информирование

132

о соглашениях, подписываемых государствами; во-вторых, интенсивное развитие многосторонней дипломатии118. Усиление роли многосторонней дипломатии отмечается и многими другими авторами, в частности П. Шарпом119.

Развитие процессов демократизации мира еще в первой половине ХХ в. привело к постановке вопроса об открытости дипломатии. Переговоры, заключаемые соглашения, дипломатическая деятельность в целом находятся под пристальным вниманием общественности, прежде всего благодаря средствам массовой информации. Одним из первых «возмутителей спокойствия» в отношении «открытой дипломатии» стал 28-й президент США В. Вильсон. Он выступил с идеями демократической дипломатии, ориентированной на разоружение, свободную торговлю, либерализм, ее «доступности» для общественности (необходимости регистрации и ратификации договоров).

Новый виток внимания к проблеме открытости дипломатии приходится на начало ХХI века в связи с деятельностью WikiLeaks. Дж. Ассанж и его сторонники аргументируют обнародование дипломатической переписки тем, что народы должны знать правду о том, как правительства действуют на международной арене.

Еще в начале ХХ в. идеи открытости дипломатии встретили различный отклик политических и общественных деятелей того времени, вызвав у одних восторженную поддержку, а у других — скептическое отношение. К последним принадлежал, например, Г. Никольсон120. Он полагал: для того чтобы дипломатия действительно была эффективной, она не должна осуществляться «на виду» у всех. Впоследствии эту мысль образно сформулировали американские исследователи У. Зартман и М. Берман, заметив, что если публично проводить переговоры, то их участников «потянет к окнам», а не друг к другу. Иными словами, открытость побуждает стороны больше к публичным действиям, чем к принятию собственно решений121.

Вопрос, по-видимому, все же решается следующим образом: открытость должна относиться к итоговым решениям и их реализации, но не к процессу их выработки. В этом пла-

133

не конец ХХ – начало ХХI вв. действительно характеризуется тем, что дипломатия все больше попадает под контроль общественности. Происходит это за счет целого комплекса новых моментов. Во-первых, в современном мире значительное число международных документов требует ратификации. Это означает, что проходят слушания в парламентах, документы освещаются СМИ, проводится их научная экспертиза. Во-вто- рых, сама по себе деятельность СМИ в области международных отношений и мировой политики способствует такому контролю. Наконец, интересы различных транснациональных акторов и их собственная деятельность на международной арене заставляют их внимательно следить за межгосударственными соглашениями.

Важным трендом в развитии дипломатии как средства регулирования международных отношений конца ХХ — начала ХХI в. являются изменения в области публичной дипломатии, предусматривающей воздействие на общества других стран.

После окончания холодной войны публичная дипломатия оказалась не столь востребованной. Казалось, что само по себе окончание холодной войны и падение «железного занавеса» позволит народам свободно общаться и хорошо понимать друг друга. Однако после трагедии 11 сентября 2001 г. публичная дипломатия не только возрождается, но и приобретает новые черты. Возникла задача предотвращения подобных ситуаций в будущем. А.В. Долинский отмечает, что и официальная дипломатия, и академические круги США быстро пришли к заключению, что необходимо усилить коммуникацию с обществами других стран, делать для них политику США понятной. Основное внимание было обращено на мусульманские страны. Но сам факт возрождения публичной дипломатии вызвал ее активизацию не только в США, но и в других странах.

Среди черт новой публичной дипломатии можно выделить такие, как связь с внутренней политикой, взаимодействие с негосударственными акторами и т.п.122 По сути, происходит все более тесное взаимодействие и даже отчасти слияние публичной дипломатии с неофициальной дипломатией, или вторым направлением дипломатии (Track Two Diplomacy)123, ко-

134

торая представляет собой вовлечение академических кругов, журналистов, НПО и т.д. в традиционную дипломатическую деятельность — поиск согласия в конфликтных ситуациях и предоставление посреднических услуг и т.п.

Развитие многосторонних форм регулирования международных отношений идет как по пути развития международных организаций, которые рассматривались в первой главе второй части, так и по пути развития многосторонних форумов. Начиная со второй половины ХХ столетия в мире не только резко увеличивается многостороннее дипломатическое взаимодействие, но и его формы стали разнообразнее. В прошлом многосторонняя дипломатия сводилась в основном к переговорному процессу в рамках различных конгрессов (Вестфальский, 1648 г.; Карловицкий, 1698–1699 гг.; Венский, 1914–1915 гг.; Парижский, 1856 г. и др.). В настоящее время многосторонняя дипломатия осуществляется посредством следующих механизмов:

●в международных универсальных (ООН) и региональных организациях (ОБСЕ, НАТО и др.);

●в рамках конференций, комиссий и тому подобных мероприятий или структур, созываемых или создаваемых для решения какой-либо проблемы (например, Парижская конференция по Вьетнаму; Совместная комиссия по урегулированию конфликта в Юго-Запад- ной Африке и пр.);

●на многосторонних встречах в верхах;

●в работе посольств по многосторонним направлени-

ям124.

Многосторонняя дипломатия и многосторонние переговоры открывают ряд новых возможностей для глобального управления. Прежде всего, решение глобальных проблем, т.е. затрагивающих интересы многих или всех государств, невозможно без многосторонних дипломатических форм. В то же время многосторонняя дипломатия порождает и ряд трудностей. Так, увеличение числа сторон при обсуждении проблемы ведет к усложнению общей структуры интересов, созданию коалиций и появлению стран-лидеров на переговорных форумах. Кроме того, на многосторонних переговорах возникает большое количество

135

организационных, процедурных и технических проблем: необходимость согласования повестки дня, места проведения; выработки и принятия решений; председательствования на форумах; размещения делегаций и т.п. Все это, в свою очередь, способствует бюрократизации переговорных процессов.

В связи с тем что при решении международных проблем участвуют различные транснациональные акторы — бизнес, НПО и др., многосторонняя дипломатия все чаще превращается в многоуровневую, предусматривающую совместную работу государств, межправительственных организаций и других транснациональных акторов. Особенно явно это проявляется при решении таких глобальных проблем, как экологические, изменение климата, регулирование Интернета. Примером здесь может служить второй этап Всемирного саммита по вопросам информационного общества, созванного в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН в Тунисе

в2005 г. В нем приняли участие более 19 тысяч человек. Это были представители государственных структур, межправительственных организаций, деловых кругов и гражданского общества из 175 стран мира. Около 50 делегаций возглавляли главы государств. Результатом работы стало принятие решений по таким дискуссионным вопросам, как управление интернетом, а также преодоление цифрового разрыва между «Глобальным Севером» и «Глобальным Югом».

Наряду с многосторонним и многоуровневым управлением

всовременной дипломатии все шире применяется практика дипломатии на высоком и высшем уровнях. Наличие глобальных проблем, взаимозависимость мира привели к увеличению значимости этого вида дипломатии, поскольку она дает возможность проводить «широкие увязки» различных вопросов. Договоренности, скрепленные подписями высших должностных лиц государств, обеспечивают дополнительные гарантии их выполнения. Наконец, на таких встречах у глав государств есть возможность быстро получать необходимую информацию «из первых рук», обмениваться мнениями.

Вместе с тем дипломатия на высоком и высшем уровнях имеет и оборотную сторону. Прежде всего, масштаб прини-

136

маемых решений резко повышает ответственность за них, а, следовательно, и цену возможной ошибки. Особенно остро эта проблема стоит во время кризисных ситуаций. Если договоренности, достигнутые на высоком или высшем уровне, будут сочтены ошибочными, то отказаться от них значительно сложнее, чем от аналогичных, но подписанных на более низком уровне, поскольку в этом случае ответственность несут высшие лица государств.

Другим ограничительным моментом дипломатии высокого и высшего уровней является то, что она в значительной мере обусловлена личными симпатиями и антипатиями, а это влияет на принятие внешнеполитических решений125. Наконец, необходимо учитывать, что дипломатия на высоком и высшем уровнях может быть эффективной лишь тогда, когда хорошо подготовлена. Иначе участники таких встреч могут, оказываясь «заложниками» надежд общественности на быстрое решение проблемы, пойти на неоправданные шаги. Именно по этой причине Г. Никольсон весьма сдержанно относился к дипломатии высокого и высшего уровней. Он полагал, что бывают случаи, когда необходимо, чтобы министр иностранных дел или глава кабинета присутствовали на важных конференциях, но не следует слишком поощрять их частые взаимные визиты. Такие визиты, писал Г. Никольсон, вызывают надежды, ведут к недоразумениям и создают порой замешательства126.

Взаимозависимость породила еще одно интересное явление в сфере глобального управления: государства оказываются вынужденными налаживать диалог даже в условиях недружественных отношений. Особенно ярко это проявилось в условиях холодной войны. Дж. Берридж выделяет такие формы межгосударственного взаимодействия при отсутствии дипломатических отношений, как создание секции интересов при другом посольстве (например, британские интересы в Иране представляло в 1989 г. шведское посольство); использование специального посланника (государственный секретарь США Г. Киссинджер специально летал в Париж для встречи с вьетнамским послом); создание совместных комиссий (в частности, Совместная комиссия по урегулированию на Юго-Западе

137

Африки в конце 1980-х – начале 1990-х годов, в состав которой входили дипломаты из Анголы, Кубы, СССР, США, ЮАР, на заключительном этапе к ним присоединились представители Намибии; в период ее работы дипломатические отношения отсутствовали: у ЮАР — с СССР, Кубой и Анголой; у США — с Кубой и Анголой)127.

Расширение вопросов, которые вошли в международную повестку дня, привело к тому, что обсуждению и регулированию подвергаются такие различные области, как экология, образование, терроризм, энергетика, социальные проблемы и многие другие, иными словами, регулирование международных отношений сегодня становится многоаспектным. В результате повестка дня, которая в принципе может быть предметом дипломатического обсуждения, нередко оказывается крайне сложной, а самим дипломатам приходится осваивать ранее незнакомые сферы128.

Как следствие, при подготовке дипломатических кадров в учебных программах наряду с традиционными курсами (страноведческими, историческими, правовыми, экономическими, языковыми и т.п.) появляются совершенно новые дисциплины. Так, Институт заграничной службы, являющийся в США ведущим центром подготовки дипломатических кадров, еще в 1990-е гг. ввел курсы по проблемам наркобизнеса, миграции населения, охраны окружающей среды, возможности расширения американских рынков и т.п.129

Информационные и коммуникационные технологии также повлияли на процессы глобального управления: увеличилась интенсивность межгосударственных контактов130, спутниковые технологии обеспечивают связь из любой географической точки и т.п. При всех очевидных преимуществах таких контактов возможны и их издержки, когда результаты частных бесед высших должностных лиц не успевают в полной мере доводиться до посольств131.

Иные формы межгосударственного взаимодействия

В конце ХХ столетия межгосударственное взаимодействие выходит за рамки традиционной дипломатии. Особенно зна-

138

чимым в этом плане стало явление, описанное А.-М. Слотер и названное ею «трансгосударственностью», когда различные государственные структуры взаимодействуют со своими зарубежными партнерами132. Подробно о нем речь шла выше. Здесь важно отметить следующее: несомненно, что в целом процессы трансгосударственности контролируются и регулируются министерствами иностранных дел. Однако огромные масштабы этих контактов, обеспеченные современными средствами связи, просто не позволяют, во-первых, вникать в детали, а во-вторых, отслеживать все контакты и взаимодействия. Практически каждое министерство сегодня имеет структуру, занимающуюся внешними связями. К этому надо добавить внутригосударственные регионы, университеты, госкорпорации и т.д. с аналогичными подразделениями. В результате государство «прорастает» во внешний мир через многообразие форм.

* * *

Итак, дипломатия, всегда служившая регулятором внешних отношений, меняется по мере развития политической системы мира, приспосабливаясь к новым условиям и отвечая на новые вызовы. Начиная со второй половины ХХ века дипломатия, как и сама политическая система, все больше становится глобальной. Тем не менее проблемы нарастают, и многие остаются нерешенными (например, проблемы нераспространения, экологии и т.п.).

Один из вариантов решений, который появляется ad hoc на «низовом уровне», — кардинальным образом изменить принципы построения политической системы, т.е. реализовать иной, альтернативный проект мироустройства.

2.3.2. альтернативные проекты политического мироустройства

Политическое устройство мира на основе системы национальных государств, очевидно, является не единственным возможным вариантом выстраивания политических отношений. Вопрос об альтернативных проектах или моделях политического устройства мира, а значит, и сущностных характеристи-

139

ках управляемого объекта, стал обсуждаться недавно (хотя альтернативы существуют давно), в основном в американской литературе. Это связано, прежде всего, с террористическими актами «Аль-Каиды», а также представлениями их сторонников о политическом устройстве мира. Широкое использование данного термина в журналистике породило множество различных интерпретаций того, что собой представляет проект политического устройства мира.

Другим стимулом, побудившим к обсуждению вопросов проектов политической организации мира, стали процессы трансформации Вестфальской системы.

Под проектом или моделью политического устройства мира обычно понимаются принципы, которые берутся в качестве основы политического устройства мира. При этом сам проект может быть лучше или хуже проработан, реализован на практике в той или иной степени, либо может оставаться умозрительным. В качестве альтернативного проекта подразумевается любой проект политического устройства мира, предлагаемый вместо существующей Вестфальской системы, построенной на государственно-центристских принципах.

При формировании Вестфальского проекта ценностный компонент был «выведен за скобки», т.е. не лег в основу системы. Ж.М. Гуэнно обращал внимание на то, что в свое время при заключении Вестфальского мира исходили именно из интересов, а не из ценностей, поскольку в отношении ценностей невозможны компромиссы133. В ряде современных проектов, напротив, делаются попытки вернуться к ценностям. Так, во многом на ценности ориентированы коммунистический и исламский проекты.

Коммунистический проект

Альтернативные проекты были и во время успешного развития Вестфальской системы. Самым рассматриваемым стал коммунистический (социалистический) проект. Он возник на определенном этапе развития Европы, когда капитал в целом заканчивал «освоение» национального государства и начал осуществлять «массовый» выход за его пределы.

140