Lebedeva_M_M__Kharkevich_M_V__Kasatkin_P_I_Globalnoe_upravlenie

тельных процедурах, а рыночная экономика должна быть свободна от государственного регулирования.

Более взвешенный подход представлен в документах ПРООН, в которых хорошее управление измеряется индексом человеческого развития, демократия подразумевает в первую очередь инклюзивность и репрезентативность политической власти, а в экономической сфере важная регулятивная роль отводится государственным институтам. В целом институционально сильное государство признается в документах ООН ключевым промежуточным общественным благом, позволяющим институтам гражданского общества и рынку производить конечные общественные блага. Хорошее управление, таким образом, становится инклюзивным инструментом развития возможностей для гражданского общества и рынка.

Ф.Г. Войтоловский показывает еще одну линию в развитии дискурса о глобальном управлении, связанную и дополняющую реконструкцию понятия, проводимую Т. Вайссом18. Связана она с идеологией социального реформизма, который был популярен в послевоенной Европе и продемонстрировал свою эффективность при восстановлении разрушенной экономики. В конце 1960-х – начале 1970-х годов реформизм как тип политического мышления и набор идеологических принципов впервые был выведен за пределы внутригосударственных границ и стал рассматриваться как подход к преобразованию мировой экономики и международных отношений. Так родилась идеология глобального реформизма, в основе которой лежал дискурс о глобальных проблемах, с которыми может справиться только все человечество сообща и ни одно государство в отдельности. Пионером данного дискурса стал Римский клуб с его серией докладов о глобальных проблемах: дефицит ресурсов (топливно-энергетичес- ких, продовольственных и др.), неконтролируемый рост народонаселения, бедность, гонка вооружений, экономическая и научно-техническая слаборазвитость и неравномерность социально-экономического развития различных регионов, необходимость коллективного освоения космического пространства и Мирового океана.

21

В1970-х годах дискурс о глобальных проблемах заинтересовал Трехстороннюю комиссию, которая объединила представителей элит Северной Америки (США и Канады), Западной Европы и Японии.

Постепенно проблематика управления экстраполируется с национального на глобальный уровень. М. Хьюсон и Т. Синклеир связывают формирование дискусра о глобальном управлении с актуализацией проблематики трансформации политической системы мира после окончания холодной войны19. По причине перехода глобализации к этому времени на новый качественный уровень вследствие научно-технической революции и повсеместного распространения информационно-те- лекоммуникационных технологий в среде теоретиков-полито- логов возникло убеждение, что мир постепенно, но уверенно переходит от диктатуры национальных государств к диктатуре транснациональных рыночных отношений. Возник вопрос о новых структурах, механизмах, масштабах, уровнях производства общественных благ и обеспечении условий для совместных действий.

Вупомянутом выше докладе «Наше глобальное соседство»20 Комиссии ООН по глобальному управлению, изданном в 1995 году, предполагалось создание на основе ООН качественно новой наднациональной системы институтов управления, которая обеспечивала бы контроль со стороны «глобального гражданского общества» над совместными действиями государств по решению глобальных проблем. В частности, шаги в этом направлении предусматривали распространение юрисдикции ООН над сферами общего пользования (космос, атмосфера, океан, экосистемы Земли). Для этого предполагалось создать специальный орган — Совет по доверительному управлению. Авторы доклада предлагали также расширить полномочия Генерального секретаря ООН, ввести глобальное налогообложение через систему экономических организаций ООН, преобразовать вооруженные силы ООН в полноценную международную армию. Они также выступали за отмену права вето постоянных членов СБ ООН при голосовании. Кроме того, комиссия предлагала создать на основе ГА ООН глобальные парламент-

22

ские структуры, представляющие не только государства, но и международные неправительственные организации и другие структуры «глобального гражданского общества». В докладе были сформулированы предложения по учреждению ряда новых институтов в системе ООН — Международного уголовного суда, Совета экономической безопасности, Совета по петициям. Данные советы и тезисы доклада продолжают воспроизводиться в дискуссии о реформе ООН как фундамента современной системы глобального управления.

Из предложенных в докладе реформ был реализован совет по созданию Международного уголовного суда, расширены полномочия Генерального секретаря. В целом, вклад ООН в дискуссию о глобальном управлении ограничивается риторикой, в которой глобальное управление связано с ценностями демократии, «справедливости, массовости, плюрализма, транспарентности, подотчетности и верховенства права»21.

Система ООН содействует внедрению элементов эффективного управления, используя различные подходы преимущественно с помощью существующих институтов. Так, Программа развития ООН (ПРООН), например, активно поддерживает национальные процессы демократического транзита.

Международный валютный фонд (МВФ) содействует эффективному управлению в рамках своих программ кредитования и технической помощи. Его подход к борьбе с коррупцией акцентирует внимание на профилактике путем принятия мер укрепления управленческого потенциала.

Фонд демократии Организации Объединенных Наций (ФДООН), созданный в 2005 году, поддерживает проекты, направленные на укрепление роли гражданского общества, обеспечение прав человека и поощрение участия всех групп в демократических процессах. Основная часть его средств предназначена для местных организаций гражданского общества, как на переходном, так и на консолидационном этапе демократизации.

Онлайновая сеть ООН в области государственного управления и финансов (ЮНПАН) была создана для объединения региональных и национальных институтов государственного

23

управления. Она способствует обмену информацией и опытом, а также обучению в области политики государственного сектора и управления»22.

В 2003 году Брукингский институт совместно с экспертами из Всемирного экономического форума сформировали специальную комиссию — «Инициативу глобального управления», которая занялась разработкой новых идейных основ формирования принципов наднационального управления и целей институциональных реформ на глобальном уровне. В докладах комиссии были обозначены сферы, которые имеют глобальное значение и не могут быть подконтрольны только государствам: экология и изменение климата; урегулирование конфликтов и миротворчество; образование; здравоохранение; борьба с голодом; защита прав человека; противодействие бедности. В этих сферах, по мнению авторов доклада, принципы «глобального управления» могут быть осуществлены только с помощью наднациональных институтов контроля над деятельностью государств.

Новый этап в развитии дискурса о «глобальном управлении» открыл мировой финансово-экономический кризис в 2008 году. Как реакция на вызванную им хаотизацию в международной экономике актуализировалась дискуссия о необходимости реформирования глобальных институтов. На фоне кризиса, как отмечает Ф.Г. Войтоловский, проявились новые тенденции, связанные с развитием государственно-институ- ционалистских идей «глобального управления». В глобальном управлении значительно усилилась роль национальных государств. Так, в официальных речах и выступлениях с международных трибун лидеры государств стали все чаще называть в качестве основного института глобального управления «Группу 20».

Ключевую роль в развитии дискурса о глобальном управлении сыграли исследования о трансформации государства. Ф. Керни отмечает, что «как во внутриполитических системах, так и в международной системе модерна государство являлось ключевой институциональной ареной формирования коллективных действий»23. В условиях экономической глобализации

24

масштаб национального государства более не является оптимальной институциональной структурой производства общественных благ. В результате глобализация снижает эффективность совместных действий, предпринимаемых в рамках и на основе национальных государств.

Государства остаются ключевыми акторами мировой политики, но их институциональные возможности в силу ограниченности их масштабных величин недостаточны для управления глобальными транснациональными процессами. Сегодня государства прибегают к различным стратегиям по транснационализации своего институционального и властного масштаба. Главным образом, они прибегают к передаче части своих властных полномочий институциональным негосударственным образованиям на наднациональный и субнациональный уровни, а также путем развития различных форм государ- ственно-частных партнерств.

Передавая часть своих функций негосударственным акторам, государства, как правило, продолжают осуществлять над ними опосредованный контроль. Поэтому можно говорить о том, что власть государств не снижается, но изменяет свои масштабы и механизмы реализации. При этом реализация подобных стратегий требует от государственной бюрократии высокого политического мастерства и управленческих навыков, что не под силу многим государствам. Поэтому в мире сегодня наблюдается расслоение государств на институционально сильные, способные расширять масштабы своего политического влияния за счет установления и развития сложной сети связей с негосударственными институтами и акторами, и институционально слабые государства, вынужденные в силу ограниченности своих управленческих возможностей довольствоваться национальными масштабами влияния и формировать коллективные ответы на транснациональные вызовы современности преимущественно на государственной или межгосударственной основе.

В результате такого перемасштабирования власти в мировой политике актуализировался вопрос о формах и механизмах ее реализации. Пожалуй, первый, кто придал данному вопросу

25

академический тон звучания, стал Дж. Розенау. Он сразу отделил понятие глобального управления от системы ООН. «Глобальное управление, — писал он, — представляет собой нечто большее, чем формальные институты и организации, посредством которых осуществляется или не осуществляет управление международными делами. Система ООН и государства, конечно, остаются центральным компонентом глобального управления, но не исчерпывается им»24. Дж. Розенау даёт, ставшее уже классическим определение глобального управления как «совокупность систем управления на всех уровнях человеческой деятельности — от семьи до международной организации, — в которых достижение поставленных целей имеет транснациональные последствия»25. Для Дж. Розенау ключевая проблема международных отношений и мировой политики как научной дисциплины заключается в осознании возможности и

визучении проявлений децентрализации властных отношений

вмире. Категория «власти» и такой процесс, как ее децентрализация и рассредоточение, с трудом укладываются вместе в сознании политологов и специалистов в области международных отношений, которые привыкли к тому, что власть может существовать только в централизованной форме. Дж. Розенау называет это методологическим территориализмом, У. Бек — методологическим национализмом. Но суть этих методологических ограничений одна — неспособность увидеть возможность управления вне современного территориального национального государства.

Рассуждая о глобальном управлении, Дж. Розенау вводит ключевое для него понятие «сфера властных отношений». Именно в сферах властных отношений реализуют свою деятельность системы управления и именно на поддержание этих сфер их деятельность и направлена. В результате фрагмеграции мировой политики произошло резкое умножение сфер властных отношений на различных уровнях и в различных масштабных измерениях человеческой деятельности. Территориальное государство более не является эксклюзивной сферой власти. Такими сферами стали негосударственные институты и организации, частные объедине-

26

ния заинтересованных граждан и т.д. При этом в качестве глобального тренда Дж. Розенау указывает на сближение систем управления с непосредственными объектами управления. Иными словами, происходит распространение принципа субсидиарности с регионального (ЕС) на глобальный уровень управления. Концептуально данный тренд зафиксирован в теории многоуровневого управления, построенной на примере деятельности и принципах управления Европейского Союза.

Термин «глобальное управление» включает в себя два проблемных компонента: «глобальное» и «управление». С аналитической точки зрения, «глобальное» может подразумевать либо наивысшую сферу властных отношений, либо сумму всех сфер властных отношений, существующих в мире. Первый подход маргинален и зачастую связан с различными спекуляциями о возможности возникновения глобального государства либо о наличии мирового правительства. Если такого правительства не видно на международной арене, значит, делается вывод, оно существует «за кулисами». Теории глобального заговора всегда соблазняли страстные умы, стремящиеся разобраться в международной политике, но так и не сумевшие освободится от пут методологического национализма.

Второй подход к пониманию «глобального» в глобальном управлении, а именно как совокупности всех существующих сфер властных отношений, рассматривается как магистральный в науке о международных отношениях и мировой политике. При этом еще раз следует подчеркнуть, что эти сферы охватывают не только уровни межгосударственных и внутригосударственных отношений, но и все уровни транснациональных отношений в мировой политике.

«Управление» также является проблемным понятием. Однако его содержание не изменилось при переходе от национального к глобальному уровню. Имеются в виду все формы управления человеческой деятельностью в направлении поставленных целей с помощью государственных и негосударственных инструментов и институтов.

27

Исследователи в целом выделяют четыре специфичные черты «глобального управления», позволяющие рассматривать его как часть мирополитической традиции в теории международных отношений, в отличие от международно-истори- ческого подхода26. Во-первых, если в науке о международных отношениях анализ строится преимущественно вокруг политики государств, то для глобального управления все одинаково важно.

Во-вторых, в глобальном управлении, в отличие от международных отношений, также нет иерархии между различными уровнями взаимодействия акторов.

В-третьих, если в международных отношениях доминируют отношения власти, то в глобальном управлении рассматриваются отношения любого рода, направленные на достижение системой поставленных целей. Таким образом, изучение глобального управления превращается преимущественно в поли- тико-социологическую дисциплину.

И, наконец, в-четвертых, если в международных отношениях власть возникала только под сенью государства, то при изучении глобального управления исследователи признают возможность внегосударственных сфер властных отношений.

1.3.глобальное управление в теории международных отношений

Управление в Вестфальской модели мира осуществлялось в рамках и посредством международного анархичного общества суверенных, территориальных государств. Институты этого общества стали складываться с 1648 года и достигли своей окончательной консолидации в Уставе Организации Объединенных Наций. ООН в этом обществе является основным институтом глобального управления, который регламентирует и структурирует совместные действия суверенных государств, направленные на решение общих проблем безопасности, экономического, социального развития, а также решение международных споров.

Фундаментальными институтами системы управления в международном обществе являются, согласно Х. Булу, суве-

28

ренное государство*, гегемония великих держав, равновесие сил, дипломатия, война и международное право27.

Суверенное территориальное государство — ключевой институт международного общества. По мнению реалистов, территориальные государства, во-первых, препятствуют сползанию мира в гоббсовскую войну всех против всех (создание возможности для поиска общих интересов); во-вторых, обеспечивают сохранение разнообразия национальных культур (решение проблемы потенциального конфликта ценностей); в-третьих, создают возможность для самостоятельной самоорганизации народов (решение проблемы конфликта идентичностей).

С институтом территориального государства неразрывно связан институт публичного международного права, понимаемого в международном обществе как право суверенных государств. Особенностью международного права в плюралистическом международном обществе является институт согласия. Государства выполняют только те обязательства, которые они сами на себя берут. Принудить государства к соблюдению договоров, соглашений и конвенций, под которыми они не поставили свои подписи, формально невозможно. Исключение составляют императивные нормы международного права, нарушение которых может привести к санкциям со стороны СБ ООН вплоть до применения силы.

Основной характеристикой международного общества, с точки зрения Э. Харрелла, является иерархия. Несмотря на формально анархичную структуру международного общества, управление в нем в значительной степени осуществлялось ве-

* Суверенное государство — государство, конституируемое фундаментальным институтом Вестфальской системы мира — суверенитетом: обладает верховенством власти в пределах своей территории (внутренний суверенитет) и признается другими суверенными государствами (внешний суверенитет). Территориальное государство — государство, конституируемое фундаментальным институтом Вестфальской системы мира — территориальностью, под которой понимается компактная, эксклюзивная, фиксированная территория с жесткими границами. Национальное государство — государство, конституируемое фундаментальным институтом Вестфальской системы мира — национализмом; источником легитимности такого государства является нация, при этом единственной формой самоопределения нации служит государство

29

ликими державами. С самого начала формирования системы государств в Европе образовался клуб великих держав. После каждого значительного военного столкновения между собой великие державы устанавливали новые принципы, регулирующие их взаимное сосуществование. По мнению Дж. Айкенберри, благодаря такой стратегии нормативного самоограничения державы конвертировали свою военную победу в устойчивые властные отношения28.

Формировать и поддерживать общее нормативное видение послевоенного порядка великим державам помогал институт дипломатии, который обеспечивал коммуникативную составляющую их взаимодействия. Таким способом решался вопрос о формировании общих интересов. Институт правления великих держав продолжает существовать и сегодня. Он проявляется в привилегированном положении постоянных членов Совета Безопасности ООН; в распределении голосов в бреттон-вуд- ских институтах (количество голосов стран-членов зависит от объема их вклада в уставный капитал); в существовании таких эксклюзивных клубов, как «Группа восьми», «Группа двадцати». До процесса деколонизации отсутствовало даже равенство между европейскими и неевропейскими государствами.

Проблема властной асимметрии в международном обществе регулируется политикой поддержания равновесия сил между великими державами. Равновесие сил и нормативный порядок в международном обществе должны соответствовать и усиливать друг друга, этим обеспечивается стабильность в международном обществе. Любой регулирующий институт в таком обществе основывается на консенсусе великих держав. В свою очередь силовое равновесие приобретает устойчивость при совпадении норм и ценностей, на которые ориентируются великие державы. Сегодня институт равновесия сил продолжает проявлять себя. Как правило, любой международный режим, вокруг которого не сложился консенсус великих держав, оказывается неэффективным29.

Ключевой вопрос для анализа глобального управления — как глобальное управление возможно и почему глобальное управление трансформировалось.

30