Lebedeva_M_M__Kharkevich_M_V__Kasatkin_P_I_Globalnoe_upravlenie

2 Сайт International Studies Association. Режим доступа: http://www.isanet. org/meetings/past-meetings.html#2011

3Handbook of Transnational Governance. Institutions and Innovations / Th. Hale D. Held (eds.). – Cambridge: PolityPress, 2011.

4 Метаморфозы мировой политики / М.М. Лебедева (ред.). — М.: МГИМО (У), 2012.

5 Подробнее см.: Лебедева М.М. Политикообразующая функция высшего образования в современном мире / Мировая экономика и международные отношения. — 2006. — № 10. С. 69–75.

Часть 1. гЛОБаЛьнОе УправЛение: теОретиЧеские пОдхОды

1.1.Управление в проблематике мировой политики

Впериод трансформации фундаментальных основ мировой политики значительно обостряется вопрос управления. За последние несколько десятилетий в мире резко усилилась взаимозависимость между государствами, бизнес-структурами, агентами гражданского общества, между различными вопросами и сферами мировой политики, разнообразными угрозами и вызовами современности. Отовсюду звучат призывы к поиску всеобъемлющих и комплексных подходов к решению глобальных проблем. Политики и ученые стремятся различить контуры системности в хаотической непредсказуемости быстро сменяющих друг друга событий, кризисов, трендов. Частые глобальные кризисы в финансовой сфере, деградация окружающей среды, усиление разрыва между богатыми и бедными, обострение конфликтов идентичности, постепенное возвращение религии в публичную сферу — все это говорит о неэффективности действующей модели мировой политики, когда управление узурпировано правительствами государств1.

Вцелом можно выделить следующие причины актуализации проблематики управления в глобальном масштабе.

1. Международное общество государств все глубже интегрируется в глобальное общество негосударственных акторов2. Государствам приходится учитывать это обстоятельство в своей политике. Региональные и международные структуры управления оказывают значительное влияние на поведение государств, на выработку их политики. Если ранее управление в системе международных отношений осуществлялось преимущественно системой и в системе государств, то сегод-

12

ня публичная сфера мировой политики представляет собой совокупность гетерогенных институциональных ансамблей государственных и негосударственных структур с различным принципом организации, занятых производством глобальных публичных благ3. При этом и сама система государств становится все более гетерогенной: уже значительное число государств ни своим внутренним устройством, ни внешним поведением больше не воспроизводит институты Вестфальской модели мира4. Классический источник управления в мировой политике — система суверенных государств, таким образом, превращается в «разбегающуюся вселенную»5.

2.Стала очевидной неэффективность существующих институтов глобального управления, таких как ООН. СБ ООН неоднократно демонстрировал свою пассивность, когда необходимо было действовать быстро и решительно. Геноцид в Руанде в 1994 г., массовые убийства в Сомали и Югославии обнажили многие проблемы созданных после окончания Второй мировой воны институтов обеспечения международного мира и безопасности. Быстрое перерастание национальных и региональных экономических кризисов в глобальные свидетельствует о том, что взаимозависимость таит в себе высокие риски и требует управления, с которым не справляются существующие международные экономические институты, такие как МВФ. Возникли новые предметные области, требующие управления, к которым неприменимы существующие институты и режимы. Речь в первую очередь идет об интернете, частной военной силе.

3.Возросшая взаимозависимость и новый виток глобализации выявили значительные противоречия, связанные с неравномерностью развития, обострением проблем бедности, загрязнением окружающей среды, распространением инфекционных заболеваний и пандемий.

4.Движения анти- и альтерглобалистов ставят под сомнение легитимность доминирующей сегодня неолиберальной идеологии глобализации.

Среди теоретиков идет жаркая дискуссия о глобальном управлении, его сути, субъекте, предмете, механизмах, ресурсах,

13

идеологии и пределах этого феномена. Поднимаются проблемы источников легитимности глобального управления, обратной зависимости между эффективностью управления и количеством включенных в него участников, влияния среды. Однако, пожалуй, основной вопрос глобального управления связан

сотсутствием единого субъекта и объекта данного процесса. Фрагмеграция приводит к постоянной реконфигурации структуры проблемных и функциональных сфер мировой политики; даже границы устоявшихся регионов далеки от стабильности, не говоря уже о вновь формирующихся. Мир одновременно и распадается, и вновь собирается вокруг новых идей, ценностей, проблем. Причем он собирается не в единое целое, а в рассредоточенную динамичную систему со множеством фокусных точек и нестабильными границами. Объект глобального управления мерцает — он и есть, и его нет.

Ссубъектом управления ситуация обстоит даже хуже. Он отсутствует в большей степени, чем объект управления. Источники власти в мировой политике множественны не только по их количеству, но и по критерию качества. Это и государства, и бизнес-структуры, и представители гражданского общества, и различные международные институты и организации.

Известно, что основной вопрос эпистемологии связан с феноменом знания. Человек приобретает знание, взаимодействуя

смиром посредством своих несовершенных сенсорных и когнитивных способностей. Полученное таким несовершенным способом знание тем не менее позволяет человеку строить корабли, которые плавают; самолеты, которые летают; ракеты, которые выходят в космос. Человек научился управлять структурой и составом вещества, выращивать живую ткань, создавать компьютеры и Интернет. В этой связи эпистемология ставит вопрос: как возможно знание (учитывая несовершенство способов его получения). Для мировой политики одной из ключевых проблем является вопрос: как возможно глобальное управление (учитывая сложность объекта и отсутствие субъекта управления).

Мы можем наблюдать признаки управляемости в мировой политике. Государства заключают долгосрочные договоры,

14

вступают в интеграционные образования вплоть до создания единой валюты. Вероятность мировых войн с участием великих держав ничтожно мала, взаимозависимость национальных экономики, политики, науки, образования, культуры чрезвычайно высока. В целом в мире очевидны проявления упорядоченности и управления в глобальном масштабе6. При этом современная мировая политика является чрезвычайно неблагоприятной средой для управления. Наряду с традиционными препятствиями для упорядочения политической жизни на международной арене, такими как анархичная структура мировой политики, дефицит доверия между государствами, различие их интересов и ценностей, на современном этапе ситуация осложняется неэффективностью существующих институтов и механизмов управления, основанных на принципах Вестфальской модели мира. Анархичная структура, дополненная кризисом системы управления, при резком усилении взаимозависимости и сложности мировых политических процессов создает крайне неблагоприятные условия для управления. Ответить на вопрос о том, как возможно глобальное управление, учитывая вышесказанное, какова специфика глобального управления на современном этапе и какие существуют подходы к пониманию и изучению глобального управления, призвана данная глава.

1.2. глобальное управление: интеллектуальная история понятия

Для реконструкции истории дискурса о глобальном управлении до начала 2000-х годов можно опереться на наиболее цитируемую статью, посвященную данному вопросу7.

В русский язык термин «глобальное управление» пришел из английского, в котором данное понятие обозначается как «global governance». Согласно оксфордскому толковому словарю английского языка слово «governance» означает деятельность или способ управления государством, организацией и т.д. Оно является производным от глагола «govern» (управлять). Этот же глагол лежит в основе английского слова

«government» (правительство).

15

До 1980-х годов термин «governance» употреблялся практически исключительно для описания любого рода административных систем национального уровня. Преимущественно он использовался в корпоративной и журналисткой среде. Корпоративное управление по-прежнему занимает значительное место в исследованиях по управлению. Национальные границы тематика управления преодолела в работах исследователей-международников и докладах международных организаций уже на исходе XX века. И сразу же она столкнулось с «домашней» аналогией. Например, Л. Финкельстайн, стремясь дать глобальному управлению простое и ясное определение, называет его «международным вариантом того, чем правительства занимаются у себя дома»

(global governance is doing internationally what governments do at home)8. Иными словами, глобальное управление — это реализация государственных функций на глобальном уровне в отсутствие глобального суверена. Функции эти разнообразны, но, так или иначе, все их можно свести к производству глобальных общественных благ, таких как международная безопасность, устойчивость международной финансовой системы, борьба с распространением инфекционных заболеваний, социальное обеспечение и борьба с бедностью, бесперебойный доступ к источникам энергии и чистой воде, гарантия минимального уровня грамотности и т.д. Производить эти блага государства неспособны ни в одиночку, ни вместе. Существующие международные институты, предназначенные для производства глобальных общественных благ, не справляются в полной мере с этой задачей. Поэтому иногда преднамеренно, иногда стихийно возникают коалиции между государствами и негосударственными акторами, а также новые институты для производства глобальных общественных благ.

Классическое определение глобального управления было дано Комиссией по глобальному управлению в докладе «Наше глобальное соседство»: «Глобальное управление есть сумма множества путей, которыми индивиды и институты (общественные и частные) управляют общими делами. Это постоянный процесс, посредством которого могут удовлетворяться

16

различные интересы и предприниматься кооперативные действия. Глобальное управление включает в себя формальные институты и режимы, обеспечивающие сотрудничество, а также неформальные соглашения между институтами или людьми, о которых они либо договорились, либо полагают, что такие соглашения будут в их общих интересах»9.

Анализируя многочисленные определения термина «управление»10, можно выделить основное понятийное ядро: использование власти или признания для целей социального, экономического и политического развития. При этом в управлении участвуют как государства, так и негосударственные акторы, а цели развития должны соответствовать ценностям демократии, всеобщего политического участия и росту индивидуальных и коллективных социально-экономических и политических возможностей.

Такое понимание термина «управление» складывалось постепенно. В эпоху политического универсализма управление

впервую очередь мыслилось как универсальная теократия в виде власти императора или папы. И в этом смысле управление, осуществляемое на пространстве ойкумены и из центра этой ойкумены, было действительно глобальным, несмотря на то что таких ойкумен могло быть несколько.

Вмире империй коммуникации были развиты слабо, осуществлялись преимущество посредством спорадических торговых связей, которые не оказывали принципиального влияния на развитие каждой отдельной империи. Поэтому, несмотря на отсутствие географической глобальности политических процессов в Древнем мире, мы все же в определенном смысле можем говорить о существовании мировой политики

вто время11.

Идеологические основы концепции «вселенской теократии» были сформулированы св. Августином, папами Григорием I и Николаем I. В России идею вселенской теократии в конце XIX века развивал Вл. Соловьев.

Плюрализация источников политической легитимности в форме европейских королевств сузила пространство управления до раздробленных феодальных владений короля, кото-

17

рые со временем в результате войн и изменения механизмов максимизации политической власти стали складываться в территориальные образования, современные государства. Плюралистическая вселенная территориальных государств, легитимизированная принципом государственного суверенитета, лишилась универсализма, и управление могло осуществляться исключительно внутри государственных границ.

Внутри государственных границ дискурс об управлении просуществовал до конца XX века. Проблематизация управления произошла в идеологическом противостоянии Запада и Востока в период холодной войны, когда конкурировали не только идеологии, но и подходы к управлению. Однако эта конкуренция накладывала ограничения на объективный анализ проблем управления в странах третьего мира. Любая критика системы государственного управления в любой из развивающихся стран воспринималась руководством этой страны как повод перехода в противоположный идеологический лагерь. Поэтому лидеры противоборствующих блоков были вынуждены в значительной мере ограничивать свою критику в отношении злоупотреблений, например африканских и азиатских диктаторов.

Ситуация определенным образом изменилась в начале 1970-х годов в связи с нефтяным кризисом. Несмотря на то, что этот кризис значительно упрочил позиции стран-членов «Группы 77», развивающиеся государства, лишенные нефтяных ресурсов, были вынуждены проводить внутренние экономические и политические реформы для получения необходимых кредитов от МВФ. Фонд обусловливал выдачу кредитов проведением внутренних реформ государственного управления. При этом институты ООН, в которых, в отличие от брет- тон-вудских институтов, доминирующие позиции занимали развивающиеся страны, воздерживались от политического давления на страны второго и третьего мира. Разница в подходах ООН и бреттон-вудских институтов к внешнему стимулированию внутригосударственных политических реформ стала нивелироваться в начале 1980-х гг. с приходом к власти в США, Великобритании и Германии Р. Рейгана, М. Тэтчер, Г. Коля.

18

С этого времени в мире начала свое триумфальное шествие идеология неолибеализма, которая оказала форматирующее влияние в том числе и на всю семью институтов ООН.

Общим местом стала уверенность, что необходимым условием для успешных экономических реформ и экономического роста является реформирование политической и институциональной системы государства. В 1980 году Комиссия Брандта публикует доклад «North-South: A Programme for Survival»12,

авторы которого, по сути, предложили «глобальный социальный договор кейнсианского характера» между глобальным Севером и Югом13. Государство, а соответственно и государственная политика, находилось в центре предлагаемой Комиссией программы реформирования торгово-производственных отношений между развитыми и развивающимися странами. В 1981 г. Всемирный банк выпускает доклад «Ускоренное развитие в государствах южнее Сахары»14, в котором тема необходимости государственного реформирования звучит впервые открыто без эвфемизмов политкорректности. Постепенно данная идеология проникает и в ООН. Экономическая помощь и инвестиции обусловливаются экономической либерализацией.

Когда М.С. Горбачев в Советском Союзе провозгласил новое мышление, развивающиеся страны уже не могли искать идеологическое укрытие в конфронтации холодной войны.

В целом Т. Вайсс выделяет четыре причины международной легитимации дискуссии о качестве политического и экономического управления в государствах.

Во-первых, на излете холодной войны диктаторские режимы утратили свою легитимность. Иди Амин в Уганде, Пол Пот в Кампучии, Жан-Клод Дювалье на Гаити более не могли рассчитывать на политические дивиденды от противостояния США и СССР.

Во-вторых, конец XX века ознаменовался третьей волной демократизации, которая захлестнула социалистические и развивающиеся государства. Распространение идей демократического правления актуализировали вопросы, связанные с характером и качеством государственного управления.

19

В-третьих, количественный и качественный рост негосударственных акторов в мировой политике привел к трансформации процессов формирования государственной политики. Ни процесс выработки, ни сама политика уже не могут обходиться без структур бизнеса и гражданского общества. В связи с этим возникла необходимость выработки механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов на благо всего общества.

В-четвертых, претерпел изменение ключевой институт Вестфальской системы — суверенитет. Он стал трактоваться и как ответственность правительства перед населением, проживающим на территории государства. Релятивизация государственного суверенитета позволила внешним источникам власти и управления проблематизировать и объективировать внутригосударственное политическое и экономическое устройство15.

Легитимизированный дискурс о проблематизации внутригосударственного управления привел к определенной кристаллизации понимания понятия «governance» как развития и поддержания эффективной публичной сферы, основанной на взаимодействии формальных и неформальных институтов, норм и правил, государственных и негосударственных акторов. Главное в этом понимании заключатся в отходе от государствоцентризма. Governance является результатом деятельности не одного лишь правительства (government), но всей совокупности государственных и негосударственных акторов, занятых в производстве публичных благ, а также институтов, обеспечивающих данную деятельность. Дж. Розенау, например, определяет управление как «механизмы для направления развития социальных систем к их цели»16. Такими механизмами в начале третьей волны демократизации считались, вопервых, репрезентативная политическая власть и, во-вторых, рыночная экономика. Сочетание демократии в политической системе государства и рыночных принципов функционирования его экономики стало рассматриваться как так называемое хорошее управление17. При этом существует различное понимание глубины хорошего управления. Так, с неолиберальной точки зрения, демократия заключается в формальных избира-

20