Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной

71

Установленное Конституцией РФ право на судебную защиту (ст. 46) означает, что каждый гражданин может обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями государственных органов, учреждений, предприятий или должностных лиц, государственных служащих нарушены его законные права1. Безусловно, данная конституционная норма показывает, что и сотрудник уголовно-исполнительной системы имеет право обратиться в суд на неправомерное увольнение со службы либо нарушение его прав в процессе увольнения.

Вместе с тем ч. 4 ст. 15 Конституции установила, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы России. Включение данных международно-правовых норм в нашу правовую систему существенно расширяет возможности защиты прав и свобод человека и гражданина в стране и, безусловно, сотрудника уголовно-исполнительной системы, который может обратиться, например, в суд за защитой своих прав и законных интересов как в процессе службы, так и после увольнения с нее.

К таким международным нормативно-правовым актам можно отнести Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» и Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., о которых уже упоминалось. Стоит указать и Резолюцию № (66) 26 Комитета министров Совета Европы «Статус, набор и подготовка персонала тюрем», принятую 30 апреля 1966 г. на 151-м заседании представителей министров, в которой обращено особое внимание на то, что персонал мест лишения свободы должен иметь возможность уйти на пенсию обеспеченный таким образом, чтобы не испытывать в результате этого финансовых потерь2, а также Соглашение стран Союза Независимых Государств от 24 декабря 1993 г. (ратифицировано Федеральным законом от 31 мая 1999 г. № 103-ФЗ, в Российской Федерации

1См.: Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции РФ (постатейный) / отв. ред. И. А. Конюхова (Умнова). 8-е изд., испр. и доп. М., 2012. С. 88.

2См.: Международные стандарты в уголовно-исполнительной сфере : хрестоматия

ианнотация юридических, психолого-педагогических и профессионально-этических документов / предисл. О. В. Филимонова. 2-е изд., испр. и доп. Рязань, 2006. С. 447.

72

документ вступил в силу с 9 июля 1999 г.) «О порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств – участников Содружества Независимых Государств», в котором закреплены основные нормы в области социального обеспечения сотрудников, уволенных из органов внутренних дел, и их семей.

Следует отметить, что трудовые правоотношения всех рабочих и служащих учреждений и органов ФСИН России регулируются также Трудовым кодексом Российской Федерации в той части, которая не урегулирована специальными федеральными законами и ведомственными нормативноправовыми актами. Однако специальное законодательство о службе в учреждениях и органах ФСИН России имеет приоритет над нормами трудового права. Например, если одна и та же процедура при прохождении службы в УИС регулируется и служебным законодательством, и ТК РФ, то применяться должны нормы служебного законодательства, а ТК РФ − в том случае, если законодательство о службе в УИС вообще не регулирует данный вопрос.

Кроме того, правовые нормы в исследуемой области можно подразделить на общие и специальные. Общие нормы содержатся в трудовом законодательстве и устанавливают принципиальные правила, действие которых распространяется на все управленческие отношения в УИС. Наряду с общими действуют специальные нормы административного права, которые более конкретны и регулируют узкий круг управленческих отношений. Такие нормы содержатся, например, в Положении о службе в органах внутренних дел. Итак, можно сделать вывод о том, что специальные нормы конкретизируют общие нормы.

Безусловно, Трудовой кодекс РФ является фундаментом для всей нор- мативно-правовой базы, регулирующей трудовые (служебные) правоотношения. Вместе с тем в сфере трудовых правоотношений имеется достаточно обширный нормативный массив, который не всегда базируется на нормах этого кодекса. Считаем необходимым рассмотреть ряд правовых актов, которыми сотрудники кадровых подразделений УИС руководствуются при реше-

73

нии вопросов, касающихся лиц, уволенных со службы, а также предоставления им социальных гарантий в процессе увольнения и после него.

Одним из таких правовых актов является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации», который базируется на положениях Конституции РФ и включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов (ст. 2). В Законе отражаются общие условия поступления на государственную службу, ее прохождения, присвоения классных чинов, воинских и специальных званий. Все это относится и к службе в уголовно-исполнительной системе, поскольку она является государственной службой.

Не менее важное значение для УИС имеет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым регулируются правовые отношения, связанные с поступлением, прохождением и прекращением государственной гражданской службы, а также определяется правовое положение федерального государственного гражданского служащего, его права и обязанности, требования, запреты и ограничения в процессе прохождения гражданской службы. В нем установлен предельный возраст пребывания на службе, введено такое понятие, как «служебный контракт», в котором определены стороны, форма, содержание, сроки и порядок его заключения.

Глава 6 Закона посвящена основаниям и последствию прекращения служебного контракта. В ней содержится исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта, в который входят как общие, так и особенные основания прекращения контракта: расторжение контракта по соглашению сторон, по инициативе гражданского служащего, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и другие. Конечно, данный перечень основан на нормах ТК РФ, однако с учетом специфики службы имеет свои особенности, касающиеся государственных гражданских служащих, что в итоге повышает эффективность

74

профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Необходимо отметить, что нормы этого закона напрямую регламентируют службу

вУИС в части, касающейся запретов и ограничений (ст. 16, 17) при прохождении службы, за неисполнение которых сотрудник должен быть уволен из учреждений и органов ФСИН России по отрицательным основаниям.

Вданном контексте следует обратить внимание на то, что особый правовой статус государственной службы в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы устанавливается и специальными нормативными актами, например Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 20 апреля 2015 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В нем закреплены основы деятельности уголовноисполнительной системы, рассмотрены вопросы финансирования УИС, обеспечения безопасности ее объектов и предоставления льгот. Кроме этого,

вЗаконе определены права и обязанности работников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также применение ими физической силы, специальных средств и оружия. В рамках проводимого нами исследования, исходя из заявленной темы, заслуживает особого внимания глава 6 Закона, полностью посвященная правовой защите и социальной поддержке работников УИС и членов их семей. Положительным аспектом в ней, на наш взгляд, является своевременный учет изменений, произошедших в различных отраслях законодательства, направленных на улучшение социально-бытового обеспечения, предоставления льгот сотрудникам как в процессе службы, так и после ее прекращения.

Наглядным примером исследуемых нами отношений является Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 238-ФЗ (в ред. от 4 ноября 2014 г., с изм. от 14 декабря 2015 г.) «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который аккумулировал в себе установленные законодательством социальные гарантии сотрудникам уголовно-исполнительной системы. В Законе закреплена новая струк-

75

тура денежного довольствия, в том числе размеры надбавок за выслугу лет, квалификационные звания и иные доплаты. Урегулированы вопросы, касающиеся медицинского обеспечения и санаторно-курортного лечения. Уделено большое внимание выплатам, которые производятся при увольнении из уго- ловно-исполнительной системы, а именно: сотрудникам, общая продолжительность службы которых составляет 20 лет и более, при увольнении со службы, в учреждениях и органах выплачивается единовременное пособие в размере семи окладов денежного содержания, а сотрудникам, общая продолжительность службы которых составляет менее 20 лет, при увольнении со службы в учреждениях и органах выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов денежного содержания исходя из должностного оклада и оклада по специальному званию, установленных сотруднику на день увольнения.

Представляется особо важным и злободневным отражение вопросов, касающихся обеспечения сотрудников жильем. Статья 4 рассматриваемого Закона предусматривает, что сотрудник, имеющий общую продолжительность службы в учреждениях и органах не менее 10 лет в календарном исчислении, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период государственной службы, в том числе в учреждениях и органах УИС.

Право на данную выплату сохраняется за сотрудниками, уволенными со службы в учреждениях и органах с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты. Установлены меры социальной поддержки и для членов семьи сотрудников, погибших, либо пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей.

Безусловно, социальные и финансово-правовые гарантии для сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семьи в качественном и реальном исполнении – это уверенность в завтрашнем дне и надежный тыл, позволяющий, с одной стороны, обеспечить деловой настрой в повышении престижности службы в УИС, с другой стороны − значительно

77

следствия при увольнении по отрицательным мотивам, и указания на предельный возраст пребывания на службе, и право на судебную защиту при увольнении, пенсионное обеспечение и социальные гарантии увольняемых.

Исследуя вопросы прекращения службы, полагаем необходимым более подробно остановиться на таком его основании, как увольнение, так как данное основание является наиболее распространенным и сотрудникам кадровых аппаратов практически ежедневно приходится с ним сталкиваться.

В ст. 58 Положения (пункты от «а» до «п») перечислены 15 оснований увольнения со службы сотрудников уголовно-исполнительной системы.

На наш взгляд, было бы более целесообразным эти основания поделить на четыре части с целью разделения инициаторов расторжения служебных отношений:

1. Контракт расторгается, а сотрудник может быть уволен из уголовноисполнительной системы по инициативе сотрудника:

1)по собственному желанию;

2)по выслуге срока службы, дающего право на пенсию;

3)в связи с нарушением условий контракта со стороны начальника учреждения или органа УИС.

2. Контракт расторгается, а сотрудник может быть уволен из уголовноисполнительной системы по инициативе начальника соответствующего органа или учреждения УИС:

1)в связи с нарушением условий контракта со стороны сотрудника;

2)по сокращению штатов – при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника на службе;

3)по служебному несоответствию в аттестационном порядке;

4)за грубое нарушение служебной дисциплины;

5)за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника;

6)за неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме;

78

7)за представление подложных документов или заведомо ложных сведений при приеме на службу, а также подложных документов или заведомо ложных сведений, подтверждающих соответствие сотрудника органов внутренних дел требованиям законодательства Российской Федерации в части условий замещения должностей рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в период прохождения службы, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

8)в связи с утратой доверия.

3. Контракт расторгается, а сотрудник может быть уволен из уголовноисполнительной системы по взаимному согласию сторон:

1)по достижении предельного возраста;

2)по окончании срока службы, предусмотренного контрактом;

3)по ограниченному состоянию здоровья.

4.Контракт расторгается, а сотрудник может быть уволен из уголовноисполнительной системы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:

1)по болезни – на основании постановления военно-врачебной комиссии о негодности к службе;

2)в связи с осуждением за преступление после вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием;

3)в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Анализируя Положение о службе в органах внутренних дел и процедуру увольнения в учреждениях и органах ФСИН России, представляется интересным исследовать нормативно-правовые акты, регулирующие процедуру увольнения с государственной службы иных видов. Обратимся, например, к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2015 г.) «О службе в таможенных органах РФ», в главе 6 которого рассматривается

79

институт прекращения службы в таможенных органах. Согласно ч. 1 ст. 48 Закона служба в таможенных органах прекращается в случае увольнения или гибели (смерти) сотрудника. Увольнение со службы в таможенных органах производится в соответствии с ч. 2 ст. 48 Закона.

Если провести сравнительный анализ Положения о службе в органах внутренних дел и Федерального закона «О службе в таможенных органах РФ», то можно прийти к такому выводу: ст. 57 Положения более широко охватывает основания прекращения службы, чем ст. 48 Федерального закона, так как включает в себя 4 основания: увольнение, прекращение гражданства Российской Федерации, признание сотрудника в установленном порядке безвестно отсутствующим, смерть (гибель) сотрудника. Однако такое основание прекращения службы, как прекращение гражданства Российской Федерации в Федеральном законе «О службе в таможенных органах РФ», отнесено в п. 13 ч. 2 ст. 48 к основаниям увольнения со службы. На наш взгляд, это является более целесообразным, так как прекращение гражданства Российской Федерации в основном представляет собой добровольное волеизъявление в отличие от прекращения службы в связи со смертью (гибелью) сотрудника и признания сотрудника безвестно отсутствующим, которые происходят по причинам, не зависящим от воли сторон. В связи с этим данное основание можно включить в ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел как одно из оснований увольнения со службы. Кроме того, в Законе одним из оснований увольнения со службы является увольнение в связи с переводом в другой государственный орган (п. 6 ч. 2 ст. 48), а в Положении о службе такое основание не предусмотрено, хотя целесообразно было бы его ввести в

связи с тем, что трудоустройство в некоторые другие государственные органы (например, органы внутренних дел) возможно лишь через увольнение. Как доказательство целесообразности такого шага можно привести следующие данные: из 78 проинтервьюированных сотрудников кадровых подразделений учреждений и органов ФСИН России 57 % считают, что наличие этого основания увольнения было бы вполне разумным, 31 % не видят необходи-

80

мости в данном основании и 12 % затруднились ответить на поставленный вопрос.

Анализируя процесс увольнения, нельзя не обратить внимания на возрастные ограничения пребывания на службе. Например, в УИС предельный возраст пребывания на службе составляет: от рядового внутренней службы до подполковника включительно 45 лет; для полковника внутренней службы 50 лет; от генерал-майора до генерал-лейтенанта внутренней службы 55 лет; для генерал-полковника внутренней службы 60 лет (ст. 59 Положения). Указанный срок в интересах службы может быть продлен на срок до пяти лет. В исключительных случаях срок оставления на службе сотрудников из числа лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава может быть продлен в таком же порядке повторно на пять лет (однако данная норма на практике почти не применяется).

Предельный возраст пребывания на службе в таможенных органах составляет: от прапорщика до капитана включительно 50 лет; от майора до полковника 55 лет; от генерал-майора до генерал-полковника 60 лет (ст. 49 Федерального закона), сотрудники-женщины могут состоять на службе на пять лет меньше указанных возрастных ограничений. Данные сроки также могут быть продлены до пяти лет. Так, из числа проанкетированных сотрудников УИС 41,6 % ответили, что предельный возраст необходимо увеличить, 31,6 % ответили, что не стоит увеличивать предельный возраст пребывания на службе, а 26,6 % затруднились ответить на этот вопрос (прил. 3).

Исходя из этого можно сделать вывод о том, что возрастные ограничения, установленные для сотрудников уголовно-исполнительной системы, ниже, чем ограничения для таможенной службы. Следовательно, указанный возраст (для сотрудников УИС) можно увеличить, как минимум, на пять лет, так как, имея практические знания и опыт работы, данная категория сотрудников может внести большой вклад в общее дело с пользой и для уголовноисполнительной системы, и для России в целом, а также передать накопленный опыт молодым сотрудникам, стать для них примером и наставниками.