Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной

11

−сформулированы доктринальные определения задач производства в сфере прекращения службы в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы;

−в целях совершенствования практической деятельности кадровых подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в области увольнения сотрудников УИС разработаны практические рекомендации на тему «Порядок подготовки материалов, необходимых при увольнении сотрудников ФСИН России».

Новым является и то, что комплексное исследование института прекращения государственной службы в УИС дало возможность решить такую научную проблему, как становление, развитие и совершенствование норма- тивно-правовых и организационных основ прекращения служебных правоотношений в УИС с учетом ранее не исследованных аспектов в данной области.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в следую-

щих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Прекращение службы в уголовно-исполнительной системе рассматривается как статическая и динамическая юридические конструкции:

1) в статическом плане – это самостоятельный институт администра- тивно-служебного законодательства, представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие между сотрудником уголов- но-исполнительной системы и учреждением и органом ФСИН России в связи

спрекращением юридической связи между указанными субъектами;

2) в динамическом плане – внутриорганизационная административная деятельность специализированных структурных подразделений ФСИН России (кадровых аппаратов) и их должностных лиц, направленная на осуществление комплекса организационно-управленческих процедур в сфере прекращения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.

2. Прекращение службы в УИС является самостоятельным внутриорганизационным административным производством, реализуемым в деятельности учреждений и органов ФСИН России, включающим в себя: обязательные

12

процедуры − предусмотренные законодательством действия должностных лиц УИС, осуществляемые при проведении процедуры увольнения и контролируемые вышестоящими подразделениями ФСИН России, а также соответствующими контрольно-надзорными органами; факультативные – дополнительные, реализуемые сотрудниками кадровых подразделений УИС процедуры, имеющие диспозитивные основания применения в процессе увольнения сотрудников из учреждений и органов УИС.

3.Основными задачами производства в области прекращения службы в УИС являются:

− обеспечение законности при проведении процедуры увольнения из

УИС;

− внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой деятельности в области прекращения службы в УИС;

− автоматизация кадровых процедур и внедрение информационных технологий в виде создания единой базы данных в отношении сотрудников УИС, уволенных по отрицательным основаниям, с целью недопущения повторного проникновения на государственную службу недобросовестных граждан;

− создание и реализация программ подготовки сотрудников кадровых аппаратов для учреждений и органов ФСИН России, направленных на повышение профессиональных компетенций.

4.Авторское обоснование необходимости закрепления в статье 58 Положения о службе в ОВД следующие основания увольнения сотрудников ФСИН России: а) по инициативе сотрудника; б) по инициативе начальника органа или учреждения УИС; в) по взаимному согласию сторон; г) по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.

5.Исторический анализ административно-правового регулирования прекращения службы в пенитенциарных учреждениях России позволил выделить следующие этапы развития института прекращения служебных отношений: 1-й этап – с 1879 по 1918 год, характеризующийся нахождением тю-

13

ремной системы в составе Министерства внутренних дел, отсутствием единого законодательного акта, регламентирующего порядок прохождения и прекращения службы в тюремных учреждениях России; 2-й этап – с 1918 по 1973 год, формирование единой нормативно-правовой базы НКВД СССР

(впоследствии МВД СССР), в ведении которого находились исправительнотрудовые учреждения, регламентирующей прохождение и прекращение службы; 3-й этап – с 1973 по 1992 год, этап создания первого системного нормативно-правового акта, регламентирующего прохождение службы в системе МВД СССР и пенитенциарных учреждениях; 4-й этап − с 1992 г. по настоящее время, этап становления современной системы прохождения и прекращения службы в учреждениях и органах ФСИН России.

6. С целью устранения юридических пробелов предложены пути совершенствования действующего законодательства, регулирующего прекращение службы в уголовно-исполнительной системе:

а) в целях регламентации срока предупреждения о предстоящем увольнении из УИС дополнить п. «а» (по собственному желанию) ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, исчерпывающим перечнем уважительных причин, при наличии которых контракт о службе в УИС может быть расторгнут до истечения 14-дневного срока;

б) в целях упорядочения процедуры увольнения изложить п. «д» (в связи с нарушением условий контракта) ст. 58 Положения о службе в ОВД в следующей редакции: «− увольнение в связи с нарушением условий контракта со стороны сотрудника уголовно-исполнительной системы; − увольнение в связи с нарушением условий контракта со стороны руководителя учреждения и органа ФСИН России»;

в) дополнить ст. 17 Положения о службе в ОВД абзацем, закрепляющим обязанность проведения процедуры аттестации перед увольнением по

14

п. «д» (в связи с нарушением условий контракта сотрудником) и п. «о» (за неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме) ст. 58 Положения, с целью получения объективных данных о служебной и профессиональной деятельности, а также личных качествах сотрудника;

г) внести дополнение в п. 17.14 приказа № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы», регламентирующее конкретные сроки, в течение которых должна производиться процедура увольнения сотрудников учреждений и органов ФСИН России по каждому основанию.

7. Разработанные автором практические рекомендации на тему «Порядок подготовки материалов, необходимых при увольнении сотрудников ФСИН России», направленные на совершенствование практики применения норм служебного законодательства в части увольнения сотрудников УИС, позволяют устранить пробелы в действующем законодательстве, а также элементы неопределенности, недостаточно ясной регламентированности в работе кадровых аппаратов при проведении процедуры увольнения.

Теоретическая значимость диссертационного исследования опре-

деляется новизной полученных результатов, которые дополняют и расширяют имеющиеся знания о прекращении государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.

Разработанные при работе над диссертацией теоретические положения и выводы, касающиеся понятия, сущности, содержания административноправового регулирования прекращения службы в УИС, послужат базой для дальнейшего научного изучения института прекращения службы в пенитенциарной системе. Внесенные предложения по повышению эффективности деятельности кадровых аппаратов при проведении процедуры увольнения, совершенствованию нормативно-правового регулирования рассматриваемой области общественных отношений могут быть применены при проведении

15

дальнейших научных исследований по вопросам административно-правового регулирования прекращения службы в учреждениях и органах УИС.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полу-

ченные в процессе диссертационного исследования выводы могут найти свое отражение в принятии новых законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а также уточнении, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Материалы исследования могут быть реализованы в практической деятельности сотрудников кадровых подразделений ФСИН России при осуществлении своих полномочий, в том числе использованы в учебном процессе образовательных организаций ФСИН России при преподавании таких учебных дисциплин, как «Административное право», «Организация работы кадровых служб в УИС», «Управление персоналом» и др.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоре-

тические положения диссертации апробированы на международных и региональных научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: научно-практическая конференция «Подготовка сотрудников уголовноисполнительной системы в современных условиях: от бакалавриата до магистратуры» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014); Международная научная конференция «Уголовно-исполнительная система России: проблемы и перспективы» (Самара, Самарский юридический институт ФСИН России, 2014); межвузовский научно-практический семинар «Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний: современное состояние и перспективы совершенствования» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014), Международная научно-практическая конференция «Уголовноисполнительная система в современном обществе и перспективы ее развития (посвященная 135-летию УИС и 80-летию Академии ФСИН России» (Рязань, Академия ФСИН России, 2014), Всероссийский конкурс «Лучшая научная статья – 2015» (Киров, Международный центр инновационных технологий в образовании, 2015), II Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (Рязань, Академия ФСИН России, 2015) и др.

16

Основные научные результаты диссертационного исследования были изложены в 14 публикациях, 5 из них изданы в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность УФСИН России по Воронежской, Курской, Рязанской областям, а также в образовательный процесс Академии ФСИН России, Академии МВД Республики Беларусь, Владимирского юридического института ФСИН России, Кировского института повышения квалификации работников ФСИН России, Самарского юридического института ФСИН России.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

17

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ ФСИН РОССИИ

1.1. Понятие и характерные признаки прекращения государственной службы в уголовно-исполнительной системе

Правовой институт регулирования служебных отношений в системе государственного управления можно охарактеризовать как своеобразную по составу и структуре комплексную отрасль российского права1, которая включает в себя достаточно разнообразные элементы и институты, отличающиеся друг от друга некоторыми особенностями. Одним из таких сложных соци- ально-правовых институтов является государственная служба, занимающая в системе структуры органов государственного управления особое место, так как государственная служба – это один из важнейших элементов российской государственности и ведущий институт административного права.

Государственная служба – это сложный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы и устои2. Известный русский юрист Н. М. Коркунов считал государственной службой всякую деятельность на пользу государства3. По мнению профессора Д. Н. Бахраха, государственная служба – важнейший инструмент государства. Государственная служба на всем пространстве России должна быть законодательно обеспечена, на высоком уровне организационно отлажена и укомплектована специалистами высшей квалификации4. Мы разделяем данную точку зрения, так как власть, которой наделены государственные служащие в пределах своих должностных обязанностей, обладает большой социальной силой. Следовательно, справедливое использова-

1См.: Старилов Ю. Н. Служебное право : учебник. М., 1996. С. 286.

2См.: Административное право России : учебник / Б. Н. Габричидзе [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 228.

3См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов. М., 2004. С. 225.

4См.: Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М., 2000.

С. 220.

18

ние этой власти самым действенным образом способствует тому, чтобы наша страна стала процветающей. И, напротив, в случае совершения злоупотреблений, проявления некомпетентности при реализации государственной власти обществу наносится огромный вред.

Профессор Ю. Н. Старилов определяет государственную службу как публичную, то есть службу в органах публичной власти1. Она носит официальный, открытый характер и обеспечивает интересы общества и государства.

В. В. Черепанов считает, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба в государственном органе, замещение служащим государственной должности, исполнение полномочий государственного органа, реализация своих должностных полномочий, получение денежного содержания из государственного бюджета2.

Итак, можно сделать вывод о том, что государственная служба – это основанная на законе деятельность государственных органов, которая заключается в осуществлении государственной власти в различных областях общественной жизни с целью выполнения задач и функций государства.

Существенным признаком любого государственного органа является то, что его кадровый состав представлен государственными служащими.

А. А. Демин отметил, что государственный служащий – это физическое лицо, реализующее своей деятельностью функции государства3. Нам представляется наиболее приемлемой позиция профессора Ю. Н. Старилова, который анализирует понятие «государственный служащий» в трех аспектах: во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства, наделенный определенными полномочиями; во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые организационно-распорядительные полномочия;

1 См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М., 2002. Т. I.

С. 617.

2См.: Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студ. М., 2008. С. 49.

3См.: Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации : учеб. для магистров. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 60.

19

в-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – это особый субъект уголовной и административной ответственности1.

Достаточно показательным в данном контексте является определение профессора Л. М. Колодкина, который отмечал, что результатом труда государственных служащих не является создание материальных и духовных ценностей, их работа весьма разнообразна: это и государственный надзор, и охрана общественного порядка, и обеспечение государственной безопасности и обороны страны, и многое другое2.

Профессор А. Ф. Ноздрачев подчеркивал, что под государственной должностью следует понимать содержание и объем соответствующих полномочий по реализации компетенции конкретного органа3.

В свою очередь, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов относили служащих государственных органов к особой категории лиц, которые в той или иной степени участвуют в выполнении задач и осуществлении функций государства4.

Основываясь на представленных определениях, можно сделать вывод о том, что государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, достигший совершеннолетнего возраста, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Между служащим и органом государственной власти заключается контракт, на основании которого служащий исполняет полномочия государственного органа, решает поставленные задачи, а государство, в свою очередь, определяет и обеспечивает права служащего, социальные гарантии, выплачивает ему денежное содержание и т. д.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) «О системе государственной службы Российской

1См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. II. С. 30.

2См.: Колодкин Л. М., Фатула А. В. Организация работы с кадрами в органах внутренних дел : учеб. пособие. М., 1990. С. 24.

3См.: Ноздрачев А. Ф. Федеральная государственная служба // Российская юсти-

ция. 1994. № 6. С. 35–36.

4См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М., 1996. С. 174.

20

Федерации» (далее – Федеральный закон о системе государственной службы) государственная служба разделена на такие виды, как: государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов, являющаяся федеральной государственной службой и представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы. Федеральный государственный служащий наделен функциями по обеспечению безопасности, законности, правопорядка, а также по защите прав и свобод человека и гражданина в обществе.

Вданном контексте значимое место отводится службе в уголовноисполнительной системе, которая является составной частью государственной службы и представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, а также обеспечивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений1.

Врамках темы диссертационного исследования более подробно остановимся на анализе института прекращения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России.

Прохождение службы в уголовно-исполнительной системе начинается

споступления на службу и представляет собой систему правовых и организационных отношений, которые предпринимаются уполномоченными на то органами уголовно-исполнительной системы с целью привлечения на службу лиц, обладающих знаниями, умениями, навыками, необходимыми для выполнения должностных обязанностей и задач, стоящих перед учреждениями и органами ФСИН России.

Всоответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (в ред. от 28 ноября 2015 г.) (далее − Положение о службе в ОВД), основными элементами про-

1 См.: Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 20.04.2015) // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. 1993. № 33.

Ст. 1316.