Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной
.pdf
21
хождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе, образующими ее содержание, являются: поступление сотрудников на службу; перемещение по службе; аттестация; присвоение специальных званий; поощрение и привлечение к дисциплинарной ответственности; прекращение службы.
Служебные правоотношения, возникшие между гражданином и учреждением или органом УИС, принявшим на службу гражданина, имеют длящийся характер, однако любое правоотношение независимо от его длительности в конечном итоге прекращается.
Одним из основных этапов завершения служебных отношений в системе государственной службы является ее прекращение, представляющее собой установленные законодательством основания и порядок прекращения сотрудником государственно-служебных отношений.
Рассматривая понятие «прекращение службы», сначала необходимо обратиться к более общему понятию «прекращение». В словаре русского языка С. И. Ожегова слово «прекратить» означает перестать делать чтонибудь1. В толковом словаре живого великорусского языка В. Даля это же слово трактуется как кончить, перестать, остановиться, не стать более делать2. Смысл первого и второго толкования этого слова в итоге заключается в освобождении от выполнения каких-либо обязанностей.
Профессор Ю. Н. Старилов определяет прекращение государственной службы как нормативно установленный порядок прекращения служебных правоотношений между государственным служащим и государственным органом, которые образовались при поступлении гражданина на службу и в процессе выполнения им своих должностных обязанностей3. Следовательно, прекращение государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России означает прекращение служебных правовых отношений по всем основаниям, предусмотренным законодательством о службе в УИС.
1См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 20-е изд.
М., 1989. С. 473.
2См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка : в 4 т. М., 1978.
Т. 3. С. 393.
3См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. II. С. 157.
22
Кроме того, прекращение службы в уголовно-исполнительной системе предусматривает исключение сотрудника из перечня лиц, замещающих в учреждении или органе ФСИН России штатную должность. Таким образом, законодательство о службе в уголовно-исполнительной системе перестает действовать для сотрудника, в результате чего он утрачивает свой админист- ративно-правовой статус. Следовательно, отсутствие законного режима действия правовых норм в отношении конкретного лица порождает автоматическое прекращение служебных отношений и одновременно окончание служебной карьеры.
Прекращение государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России возможно лишь по тем основаниям, которые устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Как и поступление на службу в учреждения и органы ФСИН России, прекращение службы имеет свои основания и процедуру. В соответствии со ст. 57 Положения о службе в ОВД служба в уголовно-исполнительной системе прекращается по следующим основаниям:
1)увольнение из учреждений и органов ФСИН России;
2)прекращение гражданства Российской Федерации;
3)признание сотрудника уголовно-исполнительной системы в установленном порядке безвестно отсутствующим;
4)смерть (гибель) сотрудника уголовно-исполнительной системы. Любое из названных оснований прекращения службы должно быть
оформлено приказом начальника учреждения или органа уголовноисполнительной системы.
Нужно заметить, что в настоящее время не в полной мере исследован организационно-правовой механизм прекращения государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Сегодня отсутствует четкий правовой механизм прекращения служебных правоотношений в пенитенциарной системе, что, на наш взгляд, ущемляет права и интересы сотрудников и наряду с этим осложняет работу кадровых подразделений, в том
23
числе снижает престиж службы в УИС. Однако нельзя сказать, что механизм прекращения служебных отношений является застывшей конструкцией, это работающий и обновляющийся комплекс административно-правовых мер, от функционирования которых зависит развитие всей уголовно-исполнительной системы. Это дает основание полагать, что исследование механизма прекращения служебных отношений в УИС, как никогда, своевременно и актуально. Основной чертой этого методического подхода является попытка комплексного исследования механизма прекращения служебных правоотношений в учреждениях и органах ФСИН России.
Для достижения поставленной цели, а также в связи с более детальным
иглубоким исследованием нам представляется необходимым исследовать такие понятия, как «правовое регулирование», «механизм», «механизм правового регулирования».
Вюридической литературе понятие «правовое регулирование» достаточно исследовано и вместе с тем трактуется учеными-юристами неоднозначно. Например, известный правовед С. С. Алексеев констатирует, что «правовое регулирование – это осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»1. Р. Х. Макуев, в частности, считает, что «правовое регулирование – это регулирование общественных отношений, имеющих определенные предпосылки эволюции в правовые отношения и отвечающих определенным требованиям, с помощью норм права
ииными правовыми средствами»2. Н. И. Матузов, А. В. Малько, в свою очередь, определяют правовое регулирование как воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, осуществляемое всей системой юридических средств3. По мнению Р. В. Енгибаряна, Ю. К. Краснова,
1Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 145.
2Макуев Р. Х. Теория государства и права : учебник. М. ; Орел, 2005. С. 478.
3См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М., 2002.
С. 480.
24
правовое регулирование – это определенные юридические средства, которые используют для воздействия на общественные отношения и поведение людей1.
Аналогичного мнения придерживаются авторы справочных изданий. Например, в юридическом энциклопедическом словаре правовое регулирование представляет собой форму регулирования общественных отношений, в результате которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями, содержащимися в нормах права2.
Таким образом, административно-правовое регулирование прекращения служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе – это институт государственно-служебного законодательства, направленный на регулирование отношений в области проведения процедуры увольнения сотрудников с государственной службы в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний.
Основываясь на данных понятиях, следует отметить, что служебные правоотношения выступают здесь предметом правового регулирования и подвергаются правовому воздействию. Однако, по мнению Р. Х. Макуева, предметом правового регулирования могут выступать лишь определенные волевые отношения, то есть те, которые воспринимаются и осознаются субъектами права и подконтрольны их воле3. На этот счет, безусловно, существуют и другие точки зрения. Так, С. С. Алексеев отмечал, что «предмет правового регулирования – это различные общественные отношения, которые могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в этих со- циально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования»4.
1См.: Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права : учеб. пособие. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 533.
2См.: Юридический энциклопедический словарь / под ред. А. Я. Сухарева. 2-е изд.,
доп. М., 1987. С. 356.
3См.: Макуев Р. Х. Указ. соч. С. 476−477.
4Алексеев С. С. Указ. соч. С. 146.
25
С учетом изложенного можно сказать, что предметом правового регулирования в сфере прекращения службы в учреждениях и органах ФСИН России является вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе подготовки и проведения мероприятий в области прекращения служебных правоотношений, поддающихся нормативно-правовому воздействию и осуществляемых при помощи комплекса юридических средств, в результате чего образуется механизм правового регулирования. В связи с этим логично исследовать, какими средствами право воздействует на служебные отношения в УИС, а также каков механизм правового воздействия в сфере прекращения служебных правоотношений.
В интересах нашего дальнейшего исследования рассмотрим такое понятие, как «механизм правового регулирования». Если затронуть понятие «механизм», то в словаре русского языка под ним понимается внутреннее устройство прибора, машины, аппарата, приводящее их в действие1. В словарях иностранных слов понятие «механизм» толкуется несколько по-иному, например: механизм (англ. mechanism «устройство») – это совокупность процессов, образующих какое-либо явление2; механизм (греч. mēchanē – орудие, машина) – это система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности, процесса3.
Основываясь на данных определениях, можно утверждать, что под механизмом подразумевается система каких-либо последовательных действий. С учетом этого под механизмом правового регулирования надо понимать систему правовых средств, организованных последовательным образом, а также дающих возможность беспрепятственного удовлетворения интересов субъекта4.
Уместно отметить, что понятие механизма правового регулирования достаточно емкое и многогранное, поэтому ученые-юристы по-разному изла-
1 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1978.
С. 321.
2См.: Большой словарь иностранных слов / сост. А. Ю. Москвин. М., 2007. С. 399.
3См.: Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 1998. С. 435.
4См.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 726.
26
гают его определение. Профессор С. С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которой обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения1.
Позиция В. Б. Шабанова и В. И. Огородникова основывается на том, что сущность механизма правового регулирования заключается в организованном воздействии правовых средств, позволяющих в какой-либо степени достичь поставленных целей, то есть эффективности, результативности2.
С позиции других юристов механизм правового регулирования представляет собой систему юридических средств, которая организована последовательным образом и направлена на упорядочение общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования3. Некоторые авторы механизмом правового регулирования называют совокупность юридических средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования4.
Безусловно, рассмотренные подходы к толкованию механизма правового регулирования представляют большую научную ценность. Все они дают основание полагать, что механизм правового регулирования – сложное понятие, предусматривающее систему различных юридических средств, которые позволяют достичь поставленной цели согласно нормам права.
Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что администра- тивно-правовой механизм прекращения службы в уголовно-исполнительной системе – это система административно-правовых средств и методов воздействия норм административного законодательства на служебные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе государственной службы, которые позволяют обеспечить законность и служебную дисциплину в рассматриваемой сфере государственного управления.
1См.: Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 9.
2См.: Организация управления в сфере исполнения наказания (организационноправовые аспекты) : учеб. пособие / под ред. В. Б. Шабанова, В. И. Огородникова. Минск, 2013. С. 217.
3См.: Осипов М. Ю. Механизм правового регулирования и механизм реализации права: понятие и соотношение // Современное право. 2013. № 12. С. 16−21.
4См.: Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Указ. соч. С. 537.
27
Организационно-управленческий механизм прекращения служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе – это проводимый компетентными органами и их должностными лицами (кадровыми аппаратами) комплекс мероприятий, осуществляемый при реализации процедуры увольнения, а также ряд мер, направленных на соблюдение правовых норм при увольнении сотрудника.
Целью как механизма правового регулирования в целом, так и механизма прекращения служебных отношений в уголовно-исполнительной системе в частности является, с одной стороны, обеспечение упорядоченности общественных отношений, а с другой − гарантия справедливого удовлетворения интересов субъектов правоотношений (в нашем случае − удовлетворения интересов работодателя и сотрудника в сфере прекращения службы).
Одной из важнейших сторон функционирования служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе выступает механизм правоприменения, то есть необходимо знать, с чего начинается и чем завершается процесс прохождения службы, а также процесс правоприменения и какие последствия вызывает правоприменительный акт.
Исследуя механизм правового регулирования, связанный с прекращением службы в УИС, необходимо отметить, что ему свойственны общеизвестные черты механизма правового регулирования1, однако он имеет и свою специфику. На наш взгляд, она включает в себя, как минимум, пять структурных элементов:
−нормы права по прекращению службы в УИС, устанавливающие основания прекращения службы (такие нормы легитимируют кадровую политику в данной сфере, регулируют в правовом отношении ее деятельность, а также являются прочной юридической основой);
−юридические факты – основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (они играют достаточно важную роль в прекра-
1 См.: Малько А. В., Саломатин А. Ю. Теория государства и права : учеб. пособие / предисл. А. Г. Лисицына-Светланова. 3-е изд. М., 2014. С. 174.
28
щении службы, так как связывают нормы права с реальными (жизненными) общественными отношениями, влекущими за собой юридические последствия (например, если в случае объявления лица (сотрудника) умершим, через определенное время он объявляется, то решение суда об объявлении его умершим отменяется);
−правоотношения, то есть отношения, возникшие на основе норм права между сотрудником и органом (учреждением) УИС, которые, в свою очередь, являются носителями юридических прав и обязанностей с момента наступления юридических фактов;
−акты реализации прав и обязанностей, конкретные действия участников правоотношений в области прекращения службы, которые могут быть связаны как с благоприятными, так и с неблагоприятными для сторон последствиями (увольнение по отрицательным основаниям);
−акты применения права, так называемые властные предписания по вопросу прекращения службы в УИС, имеющие персонифицированную природу, то есть в отношении конкретного субъекта (сотрудника), и направленные на регламентацию служебных правоотношений. Такие акты могут использоваться при нарушении обязанностей сторонами правоотношений при прекращении службы. Например, актом правоприменения является решение суда по вопросу увольнения из уголовно-исполнительной системы, которое представляет собой индивидуальный властный правоприменительный акт.
Кроме этого, применение административно-правовых норм может быть подразделено на пять стадий1:
1) действия по установлению фактических обстоятельств дела, имеющих юридическое значение (сбор информации об увольняющемся, исследование, анализ и оценка материалов, значимых для проведения процедуры увольнения);
2)отыскание административно-правовой нормы, соответствующей фактическим обстоятельствам, которую надлежит применять к данной ситуации (к конкретному основанию увольнения);
1 См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
С. 82−83.
29
3)уяснение смысла и содержания административно-правовой нормы,
еетолкование;
4)принятие решения по делу (индивидуального акта применения нормы административного права);
5)претворение акта применения административно-правовой нормы в жизнь, то есть действия по обеспечению практического исполнения решения (непосредственное исполнение приказа об увольнении).
Перечисленные стадии представляют собой последовательно сменяющие друг друга действия по применению норм административного права. Действия должностных лиц по применению административно-правовых норм оформляются в специальных актах, фиксирующих наличие определенных обстоятельств, влекущих за собой юридические последствия. Так, действия по применению норм, регулирующих прекращение служебных правоотношений, фиксируются в актах-приказах о прекращении службы в УИС или об увольнении из УИС.
Учитывая то, что в диссертационном исследовании акцент в большей степени будет сделан на увольнении из учреждений и органов ФСИН России, так как данное основание является более распространенным видом прекращения службы, соответственно мы должны обратиться к понятийному аппарату слова «увольнение».
ВБольшом экономическом словаре указывается, что увольнение с работы – это прекращение трудового договора (контракта) по основаниям, предусмотренным законом1.
ВЮридическом энциклопедическом словаре термин «увольнение» означает приостановление или прекращение занятости работников2.
ВРоссийской юридической энциклопедии термин «увольнение» понимается как прекращение трудового договора (контракта) по инициативе ра-
1См.: Борисов А. Б. Большой экономический словарь. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 756.
2См.: Юридический энциклопедический словарь / М. О. Буянова [и др.]; отв. ред.
М. Н. Марченко. М., 2006. С. 741.
30
ботника, администрации или третьих лиц, правомерное лишь в том случае, если налицо указанные в законе основания, соблюден установленный порядок увольнения по одному из оснований, существует юридический акт прекращения трудовых отношений1.
По мнению Б. Б. Казака и Н. В. Заводчикова, увольнение из уголовноисполнительной системы – это способ прекращения трудовых (служебных) правоотношений между сотрудником и учреждением или органом уголовноисполнительной системы2.
Таким образом, нам представляется, что увольнение из уголовноисполнительной системы – это прекращение служебных правоотношений по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о государственной службе в учреждениях и органах ФСИН России.
В последние годы с учетом развития отношений в области прекращения службы в УИС был внесен ряд изменений и дополнений в Положение о службе в ОВД (которое действует в отношении сотрудников учреждений и органов УИС в соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ (в ред. от 2 мая 2015 г.) «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»). Так, в ст. 58 Положения предусмотрены следующие основания, по которым могут быть уволены сотрудники уголовно-исполнительной системы:
а) по собственному желанию; б) по достижении предельного возраста, установленного ст. 59 настоя-
щего Положения; в) по выслуге срока службы, дающего право на пенсию;
г) по окончании срока службы, предусмотренного контрактом;
1 См.: Российская юридическая энциклопедия / под ред. А. Я. Сухарева. М., 1999.
С. 993.
2 См.: Казак Б. Б., Заводчиков Н. В. Прекращение службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (организационно-правовой аспект) : монография.
Псков, 2008. С. 17.