Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной

81

Несмотря на то что в связи с принятием Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» произошло упразднение Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и передача ее функций и полномочий в ведение МВД России, все же в течение достаточно длительного времени она была самостоятельным государственным органом, служба в котором регулировалась специальными нор- мативно-правовыми актами. В связи с этим представляется интересным рассмотреть прекращение службы в органах наркоконтроля, которая регулировалась Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в ред. от 19 декабря 2015 г.) «О службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», утвердившего Положение о службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Анализ указанного Положения позволил выявить ряд положительных моментов:

1. В подпунктах 5 и 5.1 пункта 142 главы 6 конкретизируется, чьей стороной нарушен контракт, тогда как Положение о службе в органах внутренних дел в п. «д» ст. 58 (в связи с нарушением условий контракта) не поясняет, чьей стороной нарушен контракт, хотя в приказе Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» отмечается: в приказе об увольнении должно быть указано, какой стороной допущено нарушение условий контракта. На наш взгляд, было бы целесообразно в данном пункте Положения закрепить необходимость указания на то, конкретно с чьей стороны нарушен контракт, так как увольняемые по этой статье сотрудники из-за слабого представления о процессе увольнения и законодательстве, регулирующем его, часто считают п. «д» ст. 58 Положения отрицательным

82

основанием увольнения. В дополнение следует отметить, что из числа опрошенных сотрудников УИС 59,3 % считают это основание отрицательным, 11,3 % так не считают, 20,6 % ответили, что это основание может быть как положительным, так и отрицательным в зависимости от того, кем нарушен контракт, и 8,6 % опрошенных затруднились ответить на поставленный вопрос (прил. 3).

2.Особого внимания заслуживает подпункт 18 (увольнение в связи с употреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача) пункта 142 главы 6 Положения, так как в последние годы появляется все больше и больше людей, зависимых от наркотических средств, не являются исключением и сотрудники правоохранительных органов. Исходя из практических знаний и опыта можно отметить, что при наличии подобных оснований возникает вопрос о том, по какой статье уволить сотрудника.

3.Достаточно удачным нам представляется подпункт 23 (увольнение в связи с отчислением из образовательного учреждения высшего профессионального образования Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков) пункта 142 главы 6 Положения, так как при отчислении из образовательного учреждения лиц, имеющих дисциплинарные взыскания и отрицательно характеризующие их материалы, будет очевидно, по какой статье производить увольнение.

4.Особой положительной оценки в сфере прекращения службы в ФСКН России заслуживают их ведомственные нормативно-правовые акты такие как: 1) приказ от 12 апреля 2005 г. № 115 (в ред. от 21 июня 2010 г.) «Об утверждении Инструкции об организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», где детально и подробно прописана организация работы по увольнению со службы; 2) приказ от 26 декабря 2011 г.

№559 (в ред. от 23 сентября 2014 г.) «Об утверждении Порядка зачисления сотрудников в распоряжение органов по контролю за оборотом наркотиче-

83

ских средств и психотропных веществ при проведении организационноштатных мероприятий, связанных с ликвидацией либо сокращением численности (штата) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», определяющий подробную процедуру проведения данных мероприятий. Следует отметить, что подобный нормативно-правовой акт имеет важное значение, так как организационно-штатные мероприятия сегодня имеют регулярный характер, кроме того, он будет являться гарантией грамотного проведения производства данных мероприятий.

Исследуя законодательство и нормативно-правовые акты УИС и сравнивая их с подобными актами других правоохранительных структур, нельзя обойти вниманием принятый 30 ноября 2011 г. Федеральный закон № 342-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым регулируется служба в полиции. Глава 12 указанного Закона посвящена прекращению службы, и согласно ст. 80 основаниями прекращения службы являются:

1)увольнение сотрудника ОВД;

2)гибель (смерть) сотрудника ОВД, признание его в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявление умершим.

Если мы проведем сравнительный анализ указанного нормативноправового акта с Положением о службе в органах внутренних дел, в котором гибель (смерть) сотрудника и признание его безвестно отсутствующим определены как отдельные пункты, самостоятельные основания прекращения службы, то, на наш взгляд, разделение данных пунктов на самостоятельные основания прекращения службы будет правильным потому, что Гражданским кодексом РФ по этим основаниям предусмотрены разные сроки признания лица либо умершим, либо безвестно отсутствующим. Вследствие этого считаем, что измененное в этом направлении Положение о службе в органах внутренних дел будет более конструктивно с правовой точки зрения урегулировано и функционально в применении.

84

Представляется достаточно удобным как для сотрудника, так и для руководства расторжение контракта по соглашению сторон (ст. 83 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел»). Подобное регулирование содержится в норме ст. 78 Трудового кодекса РФ, согласно которой трудовой договор может быть расторгнут по соглашению сторон в любое время. В связи с этим свобода труда предполагает возможность прекращения служебного контракта по соглашению сторон, то есть на основе добровольного и согласованного волеизъявления сотрудника и начальника, в результате чего достигнутое соглашение о расторжении контракта допускает возможность аннулирования этой договоренности. Такое правовое регулирование обеспечивает баланс интересов сторон служебного контракта и не может быть рассмотрено как нарушение конституционных прав сотрудника.

В ст. 84 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» указан срок, за который сотрудник должен предупредить о намерении расторгнуть контракт. Он составляет один месяц, что не противоречит ст. 80 ТК РФ и предусматривает больше времени на подбор кандидата на освобождаемую должность. При увольнении из УИС сотрудник предупреждает руководство о предстоящем увольнении за две недели (согласно ст. 80 ТК РФ), что является недостаточным сроком для подбора соответствующего кандидата на должность, особенно если учреждение или орган находятся в отдаленной местности от территориального органа, поэтому при комплектовании данных должностей возникают трудности. Желая подчеркнуть важность изложенного, заметим, что 67 % проинтервьюированных сотрудников кадровых подразделений УИС ответили, что месячный срок предупреждения о предстоящем увольнении был бы гораздо более рациональным, а 33 % − что достаточно двух недель.

Верным является то, что в ч. 7 ст. 89 указанного Закона утверждена обязанность увольняемого сотрудника сдать закрепленное за ним оружие, имущество, документы, а также служебное удостоверение и жетон с личным номером. Данная норма представляет собой законодательную новеллу, кото-

85

рая введена по аналогии с ч. 4 ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г., с изм. от 14 декабря 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Представляется, что данный вопрос должен быть урегулирован и в Положении о службе в органах внутренних дел, так как некоторые сотрудники увольняются, не отчитавшись за имеющиеся материальные ценности и по финансовым задолженностям.

Вопросы применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы регламентированы приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 (в ред. от 12 декабря 2013 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации

вучреждениях и органах уголовно-исполнительной системы», в ч. 17.16 которого указано, что не допускается увольнение сотрудника в период его нахождения в отпуске, в период болезни, нахождения в качестве заложника, безвестного отсутствия. На наш взгляд, данный пункт необходимо дополнить нахождением сотрудника в командировке, как это указано в ч. 12 ст. 89 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.).

Отличительной особенностью при прекращении службы в ОВД от УИС является также то, что ч. 11 ст. 89 Федерального закона предусмотрено исключение из реестра сотрудников ОВД не позднее чем через один месяц со дня издания приказа об увольнении, тогда как исключение из списков сотрудников УИС предусмотрено только в отношении погибших (умерших) либо признанных безвестно отсутствующими или объявленными умершими

вустановленном законом порядке (ст. 60 Положения).

Такое регулирование увольнения из ОВД является новым, изложенный перечень оснований увольнения значительно расширен по сравнению с Положением о службе в органах внутренних дел и отчасти ужесточен, что, по нашему мнению, учитывает требования к прохождению государственной службы в нынешних реалиях.

86

Кроме этого, детальная регламентация порядка представления сотрудников ОВД к увольнению (оформление документов, исключение из реестров) закреплена в приказе МВД России от 30 ноября 2012 г. № 1065 (в ред. от 15 декабря 2014 г.) «О некоторых вопросах назначения на должности в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации». Подобного нормативноправового акта, регулирующего конкретно вопросы увольнения, в УИС нет, а порядок и процедура увольнения разъясняются на уровне методических (практических) рекомендаций.

Желая подчеркнуть некоторые отличительные особенности увольнения из учреждений и органов ФСИН России, следует обратить внимание и на службу в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), прохождение в которой так же, как и в УИС, регулируется Положением о службе в ОВД. Однако приказом МЧС России от 3 ноября 2011 г. № 668 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» выделены некоторые особенности, например: абз. 2 п. 168 данного приказа гарантирует женщинам, находящимся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком, обязательное назначение на равнозначную должность в случае проведения в этот период организационно-штатных мероприятий, а также недопустимость зачисления их в распоряжение. Данная правовая норма является гарантией, направленной на обеспечение поддержки материнства и детства, а также существенным отличием от увольнения вследствие организационно-штатных мероприятий в УИС, где подобная гарантия для такой категории сотрудников не предусмотрена.

Не менее интересным нам представляется изучить и провести сравнительный анализ порядка прекращения службы в уголовно-исполнительной

87

системе и на военной службе. Порядок прохождения военной службы, а также увольнения с нее регулируется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) «О воинской обязанности и военной службе». В данном Законе нет такой формулировки, как в Положении о службе в органах внутренних дел, и прекращение службы раздел 7 Закона называет увольнением с военной службы, а в ст. 51 закреплены основания увольнения.

С учетом специфики военной службы, безусловно, основания увольнения с нее отличны от оснований увольнения со службы в УИС, однако, как уже отмечалось, в Федеральном законе о военной службе отсутствует формулировка «прекращение службы», как это указано в ст. 57 Положения о службе в органах внутренних дел. На наш взгляд, это более верный вариант, так как, например, прекращение службы в связи со смертью или признанием сотрудника безвестно отсутствующим должно идти отдельной статьей, а не в статье, регламентирующей основания увольнения, потому что при увольнении, так или иначе, участвуют обе стороны (работодатель и работник), а в связи с отмеченными основаниями присутствие одной стороны невозможно. Кроме того, под прекращением службы следует понимать действия сторон служебного контракта, а также события, не зависящие от воли сторон, которые влекут за собой окончание служебных правоотношений, всех прав и обязанностей. Прекращение службы можно понимать и как специальную категорию случаев по обстоятельствам, не связанным с действием сторон. Увольнение, в свою очередь, понятие более узкое, включающее в себя только волевые действия сторон, направленные на прекращение служебных правоотношений (как в одностороннем, так и двустороннем порядке, а также согласованные действия).

Однако необходимо отметить и ряд положительных моментов указанного Федерального закона. Например, в ст. 51 определены основания увольнения, разделенные на 3 пункта, которые предложены нами для внесения в Положение о службе в органах внутренних дел: п. 1 – обязательные основа-

88

ния (по инициативе начальника); п. 2 – основания, которые могут быть применены как начальником, так и военнослужащим (альтернативные); п. 3 – основания увольнения по инициативе военнослужащего (право на увольнение). С положительной стороны необходимо отметить подп. «е» п. 2 указанной статьи «как не выдержавший испытательного срока», данная формулировка в нашем Положении отсутствует, хотя нам видится логичным ее ввести и для сотрудников УИС. Подчеркнем, что 59 % проинтервьюированных нами сотрудников кадровых подразделений УИС считают необходимым наличие указанного основания в Положении, 26 % полагают, что нет необходимости в подобном основании увольнения, 15 % затруднились ответить на этот вопрос.

В анализируемом Законе, касающемся военной службы, считаем заслуживающим внимания подп. «в» п. 3 ст. 51 «увольнение по семейным обстоятельствам», которое можно нормативно применить в деятельности УИС. Представляется, что это основание значительно расширит демократическую основу института прекращения службы в УИС. Кроме этого, определенная часть сотрудников при желании (когда изменятся семейные обстоятельства) сможет беспрепятственно восстановить свои служебные правоотношения с этим или другим подразделением УИС, в том числе в другом регионе России.

С учетом изложенного исследование нормативно-правовой базы, которой руководствуются государственные службы иных видов, в том числе уго- ловно-исполнительная система, позволило сделать вывод о том, что она в основном отвечает требованиям сегодняшнего дня, однако многие нормы требуют определенного совершенствования, особенно в части некоторых пунктов и подпунктов, либо дублирующих друг друга, либо не содержащих оснований, доказывающих целесообразность их применения, на что мы обратили внимание в процессе исследования. На наш взгляд, действующее Положение о службе в органах внутренних дел в определенной степени устарело и нуждается в изменении. Однако приведенные в нем основания увольнения со службы по сравнению с аналогичными основаниями в нормативных актах других министерств и ведомств более ясные и четкие, к тому же Положение,

89

как никакой другой подобный нормативно-правовой акт, работает очень долго (24 года) и по прошествии многих лет применение его норм доказало свою состоятельность.

Вместе с тем мы отчетливо представляем назревшим и наиболее конструктивным для процесса приема на службу, прохождения и прекращения службы сотрудников в УИС принятие самостоятельного (отдельного) Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации», который непосредственно и напрямую закрепил бы основные положения ведомства. В результате была бы создана базовая основа для более эффективного развития подзаконных нормативно-правовых актов (положений, инструкций, приказов) в исследуемой области деятельности.

Острая необходимость принятия Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» касается и перспектив развития института прекращения службы в УИС. В настоящее время руководством ФСИН России совместно с Минюстом России разработан проект закона, основанный на положениях Конституции РФ, законодательства РФ, регулирующего деятельность УИС, законодательства РФ об основах государственной службы, законодательства РФ о труде.

Вглаве 12 проекта закона установлены основания для прекращения службы в УИС и увольнения сотрудников. Так, согласно ст. 80 служба в УИС прекращается в случае: 1) увольнения сотрудника; 2) гибели (смерти) сотрудника, признания сотрудника в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявления его умершим.

Всоответствии со ст. 82 проекта закона сотрудник может быть уволен со службы в УИС по следующим основаниям:

1. Контракт прекращается, а сотрудник может быть уволен со службы:

1)по истечении срока действия срочного контракта; 2) по достижении сотрудником предельного возраста пребывания на службе.

2. Контракт может быть расторгнут, а сотрудник уволен со службы в УИС: 1) по соглашению сторон; 2) по инициативе сотрудника; 3) в связи с

90

изменением условий контракта и отказом сотрудника от продолжения службы в УИС; 4) по выслуге лет, дающей право на получение пенсии; 5) в связи

снесоответствием сотрудника замещаемой должности в УИС на основании рекомендации аттестационной комиссии; 6) в связи с грубым нарушением служебной дисциплины; 7) в связи с неоднократным нарушением служебной дисциплины при наличии у сотрудника дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме приказом руководителя федерального органа УИС или уполномоченного руководителя; 8) по состоянию здоровья − на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в УИС и о невозможности выполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе; 9) в связи с восстановлением в должности сотрудника, ранее замещавшего эту должность; 10) в связи с отчислением из образовательной организации высшего образования федерального органа УИС; 11) в связи

ссокращением должности, замещаемой сотрудником; 12) в связи с истечением срока нахождения сотрудника в распоряжении учреждения или органа УИС; 13) в связи с отказом сотрудника без уважительных причин от прохождения службы в особых условиях; 14) в связи с отказом сотрудника от перевода на нижестоящую должность в УИС в порядке исполнения дисциплинарного взыскания; 15) в связи с нарушением условий контракта сотрудником; 16) в связи с нарушением условий контракта уполномоченным руководителем; 17) по инициативе сотрудника; 18) в связи с переводом сотрудника на государственную службу иного вида; 19) в связи с назначением сотрудника на государственную должность Российской Федерации; 20) в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных федеральными законами; 21) в связи с прекращением допуска сотрудника к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей требует допуска к таким сведениям; 22) в связи с утратой доверия.

3.Контракт подлежит расторжению, а сотрудник увольнению со службы: 1) в связи с болезнью − на основании заключения военно-врачебной ко-