Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной

132

Личный состав уголовно-исполнительной системы при выполнении служебных обязанностей должен быть готов к проведению мероприятий по борьбе с массовыми беспорядками, неповиновением администрации, захватом заложников, владеть тактическими приемами ликвидации чрезвычайных происшествий, уметь использовать средства связи, владеть личным оружием

иприемами самозащиты, управлять транспортными средствами, оказывать доврачебную помощь и др.

Исследование показало, что молодые сотрудники, поступая на службу, часто оказываются не готовы к выполнению предъявляемых требований, в результате чего определенная часть из них увольняется на первом году службы, однако в последнее время процент таких увольняемых несколько снижается.

Анализ увольнения сотрудников из УИС на первом году службы показал следующее: в 2010 г. процент уволенных сотрудников высшего, старшего

исреднего начальствующего состава на первом году службы составил 3,30 % от общего числа уволенных, а рядового и младшего состава − 8,17 % от числа уволенных; в 2011 г. процент уволенных сотрудников высшего, старшего и среднего начальствующего состава составил 2,23 % и младшего начальствующего состава − 6,18 % от числа уволенных; в 2012 г. – 2,28 и 7,77 % соответственно в 2013 г. – 0,82 и 2,99 %; в 2014 г. – 0,72 % сотрудников высшего, старшего и среднего начальствующего состава и 2,25 % – рядового и младшего начальствующего состава от общего числа уволенных сотрудников; в 2015 г. процент уволенных сотрудников высшего, старшего и среднего начальствующего состава составил 0,82 %, а сотрудников рядового и младшего начальствующего состава – 4,81 % от общего числа уволенных (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Таким образом, становится очевидным, что отсутствие кадровой устойчивости и повышенная нагрузка на сотрудников, продолжающих нести службу, неблагоприятно отражаются на социально-психологическом климате в рабочем коллективе.

133

Определенные сложности представляет расторжение служебного контракта по инициативе сотрудника, заключенного с лицом, проходившим обучение в ведомственной образовательной организации с обязательством последующего прохождения службы в учреждениях и органах УИС в течение пяти лет. Федеральной службой исполнения наказаний затрачены немалые бюджетные средства на обучение (подготовку) молодых специалистов, которые, недолго поработав (меньше положенных 5 лет), увольняются по собственному желанию. На наш взгляд, было бы вполне логичным и объективным предъявлять исковые требования к данной категории сотрудников о возмещении стоимости за обучение.

Особо хотелось бы выделить такое основание увольнения, как содержащееся в п. «в» ст. 58 Положения (по выслуге срока службы, дающего право на пенсию). Для правомерного расторжения контракта по рассматриваемому основанию в обязательном порядке у сотрудника должна быть необходимая выслуга лет для назначения пенсии, которая на сегодняшний день составляет 20 лет в льготном исчислении. Кроме того, сотрудник может иметь соответствующую выслугу, но при этом не достичь предельного возраста.

В ч. 2 ст. 58 Положения указано, что увольнение, предусмотренное пп. «б», «в», «г», «д» ст. 58 может быть осуществлено по инициативе как сотрудника, так и начальника соответствующего учреждения. Однако, на наш взгляд, сотрудник должен сам проявлять инициативу при увольнении по этому основанию. Инициатива руководителя в этом случае исходит лишь при наличии согласия сотрудника, а также обоснованных причин, обусловливающих невозможность дальнейшего прохождения им службы. В противном случае не исключается и препятствие со стороны руководителя продолжению службы. Увольнение по рассматриваемому основанию по инициативе руководителя учреждения и органа УИС может существенно ограничить право сотрудника на добровольный выход на пенсию, а также ущемить увольняемого в пенсионных правах, например в части размера пенсии. Все это дает основание полагать, что увольнение по выслуге срока службы, дающего пра-

134

во на пенсию, должно расцениваться исключительно как увольнение по инициативе сотрудника уголовно-исполнительной системы. Показательным в этом плане является и то, что данная правовая норма является социальной гарантией для сотрудников УИС, которые могут выйти на пенсию на законных основаниях.

Дальнейшая процедура увольнения по анализируемому основанию схожа с процедурой увольнения по п. «а» ст. 58, отличительной чертой которой является обязательное наличие расчета для назначения пенсии за выслугу лет по линии ФСИН России, согласованного с соответствующим пенсионным подразделением.

Результаты исследования уволенных по п. «в» ст. 58 последних лет (2010–2015 гг.) позволяют сделать вывод о том, что это одно из распространенных оснований увольнения. В доказательство приведем статистические данные в диаграмме (прил. 10.3−10.5): в 2010 г. было уволено по этому пунк-

ту 20,14 % от общего числа уволенных; в 2011 − 27,97; в 2012 − 23,15; в 2013 − 18,50, в 2014 − 30,42, в 2015 г. – 33,41 % от общего числа уволенных (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Нами уже были рассмотрены такие основания увольнения, как содержащиеся в пп. «б», «г», «з», и обращено внимание на то, что увольнение по этим основаниям может производиться по инициативе как сотрудника, так и руководителя учреждения или органа УИС. Главное их отличие выражается в том, что увольнение по инициативе начальника производится с уведомлением соответствующего сотрудника о предстоящем увольнении не позднее, чем за 2 месяца, за исключением увольняемых по нарушению условий контракта (со стороны сотрудника), а также по иным отрицательным основаниям (пп. «к», «л», «м», «н», «о», «п» ст. 58 Положения).

Небезынтересным для нашего исследования основанием для расторжения служебного контракта является п. «д» ст. 58 (в связи с нарушением условий контракта). Увольнение по этому основанию может быть также произведено по инициативе как руководителя, так и сотрудника учреждения или ор-

135

гана УИС в зависимости от того, кем нарушены условия контракта. Наиболее редким является увольнение в связи с нарушением условий контракта по вине руководства учреждения или органа УИС. Практика показывает, что причинами тому могут быть несовпадение юридических и финансовых интересов сторон, а также неумение руководителя обеспечить необходимую гармонизацию прав и обязанностей участников служебного контракта. На практике подобное основание увольнения воспринимается как событийный казус, так как руководство, как правило, старается не допустить увольнения по этому основанию. В основном причина увольнения по пункту «д» ст. 58 состоит в нарушении условий контракта со стороны сотрудника.

На наш взгляд, существенным недостатком п. «д» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел является то, что в нем нет разделения на нарушение условий контракта со стороны сотрудника и со стороны руководителя. Если мы рассмотрим форму статистической отчетности К-2 («Сведения об укомплектованности государственными гражданскими служащими и работниками учреждений и органов ФСИН России, изменении их численности и образовательном уровне»), утвержденную приказом Минюста России от 1 февраля 2010 г. № 19 «Об утверждении форм статистической отчетности о количестве, движении и составе государственных гражданских служащих и работников учреждений и органов ФСИН России», то увидим, что графа 9 (численность уволенных в связи с нарушением условий контракта) не конкретизирует, кем нарушен контракт (прил. 5.1−5.6). Однако в форме ежегодной отчетности К-1 («Сведения о составе и численности государственных гражданских служащих и работников учреждений и органов ФСИН России»), также утвержденной приказом Минюста России от 1 февраля 2010 г. № 19, строка 70 – это увольнение в связи с нарушением условий контракта, то есть общая цифра, а строка 71 указывает: со стороны сотрудников. Логично было бы, если бы строка 72 указывала на количество лиц, уволенных по нарушению условий контракта со стороны руководителя, но такая строка отсутствует. Данного вопроса не возникало бы, если бы цифры в строках 70 и 71 были одина-

136

ковыми. Проведем анализ показателей увольнения по данному основанию: в 2010 г. в связи с нарушением условий контракта было уволено 2165 человек, в том числе в связи с нарушением со стороны сотрудника − 2093, соответственно предполагаем, что 72 человека были уволены из-за нарушений условий контракта со стороны руководства. Аналогично в 2011 г.: уволено 1370 человек, в том числе в связи с нарушением со стороны сотрудника − 1291, соответственно 79 человек из-за нарушения со стороны руководства; в 2012 г. − 836 человек, в том числе из-за нарушения условий контракта со стороны сотрудника 799 чел., соответственно 37 − со стороны руководства; в 2013 г. − 504 человека, в том числе из-за нарушения со стороны сотрудника 471, соответственно 33 − со стороны руководства; в 2014 г. − 304 человека, в том числе из-за нарушения условий контракта со стороны сотрудника 274, соответственно 30 − со стороны руководства; в 2015 г. по этому основанию уволено 376 человек, в том числе из-за нарушения условий контракта со стороны сотрудника 356, соответственно 20 – со стороны руководства (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Все это свидетельствует о том, что четко разграничить пункты с указанием на то, кем нарушен контракт, необходимо как в Положении, так и в формах статистической отчетности кадровых подразделений. Следует учесть, что большинство сотрудников уголовно-исполнительной системы считают этот пункт исключительно отрицательным основанием увольнения. Так, в процессе исследования выявлено, что 59,3 % опрошенных сотрудников уго- ловно-исполнительной системы считают п. «д» ст. 58 отрицательным основанием увольнения и уверены в том, что после увольнения по этому основанию сложно восстановиться на службе; 11,3 % не считают это основание отрицательным; 20,6 % полагают, что данное основание может быть как отрицательным, так и положительным в зависимости от того, кем нарушен контракт; 8,6 % затруднились ответить на поставленный вопрос (прил. 3).

Кроме того, 60,5 % опрошенных руководителей учреждений (органов) УИС и сотрудников кадровых подразделений показали, что данный пункт не-

137

обходимо разделить на подпункты: «в связи с нарушением условий контракта со стороны сотрудника» и «в связи с нарушением условий контракта со стороны руководителя»; 32,6 % считают, что разделять его не следует, так как в Инструкции о порядке применения Положения есть оговорка; 6,8 % затруднились ответить на данный вопрос (прил. 1, 2).

Исследуя процедуру увольнения в связи с нарушением контракта со стороны руководителя, мы пришли к выводу о том, что бремя доказывания фактов о нарушении условий контракта ложится на сотрудника, которому необходимо письменно сообщить руководителю учреждения (органа) УИС о том, что его права нарушены. Точный перечень нарушений работодателем условий контракта законодательством не установлен, однако, анализируя п. 4 контракта о службе в уголовно-исполнительной системе (прил. 2 к Инструкции)1, можно увидеть, что ими могут быть: несвоевременное установление по занимаемой должности денежного и вещевого довольствия, несоблюдение обязательств по предоставлению социальных гарантий и компенсаций для сотрудника и членов его семьи, отказ в предоставлении очередного ежегодного отпуска (как основного, так и дополнительного), нарушение режима службы, установленного правилами внутреннего распорядка в учреждении или органе УИС, неуведомление сотрудника за два месяца о дате окончания контракта и при других нарушениях законодательства Российской Федерации. Руководитель, имеющий право назначать и освобождать от должности, обязан принять меры к устранению причин невыполнения своих обязательств и при необходимости возместить сотруднику материальный и моральный ущерб в соответствии с действующим законодательством.

Кроме этого, в целях совершенствования правового регулирования и механизма реализации увольнения сотрудников ФСИН России по п. «д» ст. 58 Положения о службе в ОВД целесообразно изменить подход к организации

1 См.: Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы : приказ Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 (в ред. от

12.12.2013).

138

деятельности органов и учреждений УИС, осуществляющих увольнение по данному основанию, а именно предоставить право руководителю в добровольном порядке устранить причины нарушения условий контракта с принятием соответствующих правовосстановительных мер, при выполнении которых увольнение сотрудника может не производиться. Определить двухнедельный срок для восстановления нарушенных условий контракта, после чего заключить соглашение с сотрудником ФСИН России об отсутствии претензий на несоблюдение условий контракта со стороны руководителя, при наличии которого сотрудник может продолжить службу. В случае если соглашение не достигнуто и сотрудник реализует процедуру увольнения, то данное обстоятельство будет основанием для проведения служебной проверки в отношении руководителя органа и учреждения УИС и последующего его привлечения к установленной законодательством ответственности.

Важно заметить, что при увольнении по п. «д» ст. 58 Положения (в связи с нарушением условий контракта по вине руководства или органа УИС) в соответствии с Федеральным законом № 283-ФЗ и приказом ФСИН России № 269 сотрудникам производятся все полагающиеся выплаты.

Вместе с тем законодатель предусматривает возможность увольнения сотрудников УИС после предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска. По письменному рапорту сотрудника все неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев увольнения за виновные деяния). Законодательство предусматривает увольнение по инициативе сотрудника, не устанавливая специальных правил такого увольнения. В этом случае возникшие правоотношения не будут урегулированы специальными нормативными актами, соответственно в этом случае требуется применение норм Трудового кодекса РФ.

При предоставлении сотруднику отпуска с последующим увольнением окончательный расчет с ним производится не позднее последнего рабочего дня перед началом отпуска. При этом днем увольнения считается последний день отпуска (ст. 127 ТК РФ). При увольнении по п. «г» ст. 58 (по окончании

139

срока службы, предусмотренного контрактом) отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы этого контракта. Днем увольнения при этом также считается последний день отпуска. В случае предоставления отпуска с последующим увольнением при расторжении служебного контракта по инициативе сотрудника он имеет право отозвать свой рапорт об увольнении до дня начала отпуска, если на его место не приглашен в порядке перевода другой сотрудник.

Помимо обстоятельств, влекущих за собой увольнение со службы по инициативе руководителя или сотрудника, Положением предусмотрены случаи, когда служебный контракт расторгается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Хотя отдельно от других оснований они не оговариваются, мы склонны так полагать потому, что характерным признаком этого является наступление юридического факта, который стороны не планировали. Сюда, по нашему мнению, можно отнести пп. «ж», «м» (которые исследовались выше) и п. «н» ст. 58 Положения о службе. Контракт в этих случаях должен расторгаться в императивном порядке, независимо от желания сотрудника или работодателя.

По данным НИИИТ ФСИН России, ежегодно по этому основанию увольняется незначительный процент сотрудников (в 2010 г. 1,31 %, в 2011 − 0,56; в 2012 − 0,27; в 2013 − 0,20; в 2014 – 0,33; в 2015 г. – 0,14 % от числа уволенных (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6). Данные сведения также приведены в диа-

грамме (прил. 10.3, 10.5).

Исследование процедуры увольнения по п. «н» ст. 58 (в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу) показало, что оно осуществляется на основании повестки о явке на призывной пункт для отправки к месту прохождения военной службы, предписания об убытии к месту прохождения военной службы либо альтернативной гражданской службы. В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.)

140

«О воинской обязанности и военной службе» призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе.

Что же касается альтернативной гражданской службы, то она представляет собой особый вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами вместо военной службы по призыву в интересах общества и государства. Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2013 г.) «Об альтернативной гражданской службе» регулируются отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации своего конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Аналогично Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» на альтернативную гражданскую службу направляются граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, не пребывающие в запасе и имеющие право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, которые лично подали заявление в военный комиссариат о желании заменить военную службу на альтернативную и в отношении которых принято соответствующее решение.

Характерной особенностью увольнения по п. «н» ст. 58 является то, что эта норма имеет значение юридического факта, который влечет за собой расторжение контракта, где волеизъявления сторон не требуется.

На наш взгляд, наибольшую сложность при применении данного основания вызывает отсутствие законодательного закрепления сроков расторжения служебного контракта. Сотрудник, подлежащий призыву на военную службу, получив повестку военного комиссариата, обязан явиться на медицинское освидетельствование, заседание призывной комиссии или для отправки в воинскую часть для прохождения военной службы, а также находиться в военном комиссариате (военном комиссариате субъекта Российской Федерации) до отправки к месту прохождения военной службы в соответствии с ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) «О воинской обязанности и военной службе».