Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной
.pdf
61
рей, трудовых поселений и мест заключения НКВД СССР был организован отдел мест заключения1.
40-е годы, годы Великой Отечественной войны в истории России были одними из самых тяжелых и сложных, так как все силы были направлены на борьбу с фашистской Германией. Лучшие сотрудники правоохранительной системы уходили на фронт, что осложняло ее положение. На работу привлекались лица, не подлежащие призыву в армию по состоянию здоровья и возрасту, а также женщины. Безусловно, в эти годы ни о каком процессе увольнения речи быть не могло.
В марте 1946 г. НКВД СССР было преобразовано в МВД СССР, в связи с чем Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний НКВД СССР стало называться Главным управлением исправительнотрудовых лагерей и колоний МВД СССР. После этого на протяжении долгих лет не было четкого регулирования прохождения службы в исправительных учреждениях. Многие вопросы прохождения службы лицами начальствующего состава решались по-разному, а служба рядового и младшего начальствующего состава исправительно-трудовых учреждений вообще нормативно не регулировалась. Безусловно, такое положение затрудняло работу с кадрами.
И лишь 23 октября 1973 г. было принято Постановление Совета Министров СССР № 778 «Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел». Этот нормативный акт четко устанавливал порядок деятельности органов, подразделений и учреждений МВД, определял их права, обязанности сотрудников, льготы, связанные с несением службы, а также порядок приема, прохождения и увольнения со службы. С принятием этого документа начинается третий этап в истории развития законодательства в области прекращения службы в пенитенциарных учреждениях.
1 См.: О передаче исправительно-трудовых учреждений народных комиссариатов юстиции союзных республик в ведение НКВД СССР : постановление ЦИК и СНК СССР
от 27 октября 1934 г. // Собр. законодательства СССР. 1934. № 56. Ст. 421.
62
В ст. 5 Положения было установлено, что поступающие на службу на должности рядового и младшего начальствующего состава давали письменные обязательства прослужить в органах внутренних дел не менее трех лет. Если лицо рядового или младшего начальствующего состава за две недели до истечения трехгодичного срока не заявляло о желании оставить службу, обязательство автоматически продлевалось на обусловленный срок1. Лица, оставившие службу самовольно до истечения обязательного срока, могли быть уволены за нарушение дисциплины.
Положением были установлены для рядового и начальствующего состава возрастные ограничения нахождения на службе в органах внутренних дел. Лица рядового и младшего начальствующего состава могли пребывать на службе: мужчины – до 50 лет, женщины – до 45 лет.
Данной категории сотрудников срок службы мог быть продлен с их личного согласия при условии годности к службе по состоянию здоровья в порядке, определяемом Министерством внутренних дел СССР: мужчинам – до достижения ими 55-летнего возраста, а женщинам – 50-летнего возраста, то есть на 5 лет2.
Для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава на основании ст. 8 устанавливался следующий предельный возраст состояния на службе:
−от младших лейтенантов до подполковников включительно – 50 лет;
−для полковников – 55 лет;
−для лиц высшего начальствующего состава – 60 лет3.
Примечательно, что эти возрастные критерии относились к сотрудникам всех силовых служб: милиции, системы исполнения наказаний, военизированной пожарной охраны и т. д.
1См.: Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел : постановление Совета Министров СССР от 23 октября 1973 г. № 778 // Документ опубликован не был ; СПС «КонсультантПлюс» (да-
та обращения : 03.03.2014).
2См.: Там же. Ст. 5.
3См.: Там же. Ст. 8.
63
Для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава для оставления на службе сверх установленного предельного возраста их обязательное согласие было не предусмотрено, так как данный вопрос решался администрацией самостоятельно, однако достижение предельного возраста еще не являлось причиной для увольнения. Если эти лица по состоянию здоровья, специальной подготовке и деловым качествам были способны продолжать службу, то они могли быть оставлены на службе, но не более чем на 5 лет.
Кроме того, сотрудники, которые имели специальные звания младшего лейтенанта и лейтенанта, по достижении 50 лет увольнялись в отставку по возрасту, а лица, имеющие специальное звание подполковника, в возрасте от 50 до 55 лет увольнялись только в запас Вооруженных Сил СССР в соответствии со ст. 62 Закона СССР «О всеобщей воинской обязанности». Лица данной категории увольнялись в отставку при достижении 60-летнего возраста. Сотрудники в звании «старший лейтенант», «капитан» и «майор» по достижении возраста от 50 до 54 лет увольнялись в запас, а при достижении возраста 55 лет – в отставку. Полковники увольнялись в запас по достижении возраста 55 лет, а в отставку − по достижении 60-летнего возраста. Соответственно генералы в 60 лет увольнялись в запас, а в 65 лет − в отставку1.
Сотрудники рядового и начальствующего состава, оставленные на службе сверх установленного предельного возраста, в случае необходимости могли быть уволены из ОВД (и исправительных учреждений в частности) до истечения определенного срока.
Порядок и основания увольнения были четко регламентированы Положением о прохождении службы. Так, в соответствии со ст. 65 Положения лица рядового и младшего начальствующего состава увольнялись из ОВД по следующим основаниям:
а) по возрасту, а именно согласно ст. 5 мужчины, достигшие 50 лет, женщины − 45 лет независимо от окончания срока обязательства;
1 См.: Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел. Ст. 66−68.
64
б) по окончании срока обязательства (то есть сотрудник прослужил в органах внутренних дел три года и своевременно предупредил руководство о намерении оставить службу);
в) по болезни – признанные военно-врачебной комиссией (ВВК) негодными к службе в мирное время (в военное – ограниченно годными 2-й степени), а также негодными к службе с исключением с воинского учета;
г) по сокращению штатов (в случае невозможности использования на службе в связи с сокращением штатов);
д) по служебному несоответствию в порядке аттестации (если по своим деловым и нравственным качествам сотрудник не соответствует занимаемой должности);
е) за нарушение служебной дисциплины (увольнение по такому основанию применялось как крайняя мера дисциплинарного взыскания).
В исключительных случаях Положением предусматривалось увольнение рядового и младшего начальствующего состава по семейным обстоятельствам. Лица рядового и младшего начальствующего состава, совершившие проступки, дискредитирующие звание сотрудника ОВД, а также осужденные за совершение преступления, в соответствии со ст. 69 Положения увольнялись из рядов ОВД.
Увольнение лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава производилось в запас Вооруженных Сил СССР или в отставку. Согласно ст. 67 Положения о прохождении службы лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава увольнялись из органов внутренних дел в запас Вооруженных Сил СССР по следующим основаниям:
а) по возрасту – достигшие установленного для них возраста; б) по болезни – признанные ВВК негодными к службе в мирное время
(в военное время – ограниченно годными 2-й степени); в) по сокращению штатов;
г) по ограниченному состоянию здоровья, признанные ВВК годными по состоянию здоровья к военной службе вне строя в мирное время (в военное
65
время – ограниченно годными 1-й степени) при невозможности их использования на службе в связи с отсутствием соответствующей вакантной должности; д) по служебному несоответствию в аттестационном порядке;
е) в связи с переходом на работу в другие министерства, ведомства и организации – на выборную должность, на работу в другие министерства ведомства и организации по решению партийных или советских органов, а также по ходатайствам министерств или ведомств, согласованным с соответствующим органом внутренних дел;
ж) по собственному желанию – женщины, не имеющие возможности продолжить службу по семейным обстоятельствам.
Сотрудники ставились в известность о предстоящем увольнении не позднее, чем за два месяца до представления к увольнению.
Сотрудники рядового и начальствующего состава, уволенные в запас Вооруженных Сил СССР, получали в отделе кадров справки установленной формы и обязаны были в трехдневный срок явиться в военный комиссариат по месту жительства и встать на воинский учет.
Лица рядового и начальствующего состава при выслуге 25 лет и более в органах внутренних дел, Вооруженных Силах СССР и органах Комитета государственной безопасности СССР имели право на получение пенсии за выслугу лет. Такая пенсия назначалась в размере 50 % суммы денежного содержания и за каждый год выслуги сверх 25 лет по 3 % этой суммы, но не более 75 % указанной суммы. Для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава, которые имели выслугу 25 лет, достигли к дню увольнения 55 лет и увольнялись в запас по возрасту или по болезни либо увольнялись в отставку, пенсия назначалась в размере 60 % суммы денежного содержания. Как и в предыдущем случае, за каждый год выслуги сверх 25 лет добавлялось по 3 % этой суммы1.
1 См.: О пенсиях и пособиях лицам начальствующего и рядового состава органов министерств внутренних дел и их семьям : постановление Совета Министров СССР от 17 февраля 1960 г. № 168 // Собр. действующего законодательства СССР. 1960. Т. 11. С. 605.
66
Сотрудники, ставшие в период службы инвалидами, получали пенсию по инвалидности независимо от длительности службы. В случае гибели или смерти сотрудников, а также пенсионеров их семьи имели право на получение пенсии по случаю потери кормильца, но таким правом пользовались лишь нетрудоспособные члены семьи, которые находились на иждивении умершего кормильца. Размер пенсии при этом определялся в зависимости от числа нетрудоспособных членов семьи исходя из размера денежного содержания или пенсии. Лицам, уволенным со службы по возрасту, состоянию здоровья или сокращению штатов, которые не имели права на пенсию за выслугу лет или инвалидности, выплачивалось единовременное пособие.
Однако сотрудникам, уволенным в связи с осуждением за совершенные преступления (в том числе условно), за проступки, дискредитирующие звание сотрудника, единовременное пособие не выплачивалось.
Лица рядового и начальствующего состава, погибшие, умершие, безвестно отсутствующие и лишенные специального звания, исключались из списков личного состава органов внутренних дел в порядке, определяемом Министерством внутренних дел СССР согласно ст. 75 Положения о прохождении службы.
В 70-е годы большое внимание уделялось укреплению кадров в испра- вительно-трудовых учреждениях. Однако решить кадровую проблему полностью не удавалось, качественные характеристики личного состава оставались неудовлетворительными. На протяжении нескольких лет количество принимаемых на службу практически равнялось количеству уволенных1.
Стало очевидно, что такое положение дел отрицательно сказывается на функционировании всей уголовно-исполнительной системы и требует незамедлительного реформирования. Тем не менее наше государство накануне распада Советского Союза и после него в силу различного рода причин (объективного характера), и прежде всего экономических, на протяжении длительного времени не могло приступить к реформированию пенитенциарной системы.
1 См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. С. 390.
67
Четвертый период развития института прекращения службы в УИС берет свое начало с принятия Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, которым УИС руководствуется по сегодняшний день. В ходе очередного реформирования в 1998 г. на основании Указа Президента РФ происходит передача уголовноисполнительной системы из органов МВД РФ в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, а затем (2004−2005 гг.) и в Федеральную службу исполнения наказаний. С этого момента уголовно-исполнительная система, столь длительный исторический период времени находившаяся в составе МВД, стала самостоятельным государственным органом.
На основании изложенного следует сказать, что ведомственная принадлежность УИС на протяжении всей своей истории оказывала ключевое влияние на состояние и развитие законодательства, регламентирующего службу в пенитенциарных учреждениях. На наш взгляд, более динамичное его развитие происходило в период нахождения УИС в составе НКВД СССР, МВД СССР, МВД РФ. Так, с выходом из его состава развитие законодательства о порядке прохождения в целом и порядке прекращения службы в частности существенно отстало от системы МВД, в котором оно сегодня успешно развивается.
При этом нельзя не отметить тот факт, что сегодня руководством ФСИН России уделяется существенное внимание нормативному регулированию службы в УИС, в том числе вопросу прекращения государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России. В настоящее время разработан проект Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации», который придет на смену Положению о службе в ОВД и детально урегулирует процедуру прекращения службы.
На основе анализа исторической и научной литературы, касающейся рассматриваемого нами вопроса, законодательных и ведомственных норма- тивно-правовых актов, архивных и статистических данных правоохрани-
68
тельных органов и других материалов, полученных в результате социологического исследования, мы рассмотрели исторические корни и механизм прекращения государственной службы в пенитенциарных учреждениях России через призму ее становления и развития. Исследовали основные этапы, проанализировали теоретические предпосылки возникновения данного процесса и его элементов с отдельными уточнениями и дополнениями, показали их связь с процессом социально-политического развития государства. Одновременно предприняли попытку выявления и обоснования наиболее эффективных мер, способов и положений, доказавших свою состоятельность в совершенствовании пенитенциарной системы, неотъемлемым атрибутом и составной частью которой является развитие института прекращения службы.
С учетом изложенного история развития института прекращения службы в пенитенциарных учреждениях, на наш взгляд, позволяет выделить четыре этапа развития законодательства в рассматриваемой сфере:
1-й этап – с 1879 по 1918 год, характеризующийся нахождением тюремной системы в составе Министерства внутренних дел, отсутствием единого законодательного акта, регламентирующего порядок прохождения и прекращения службы в тюремных учреждениях России;
2-й этап – с 1918 по 1973 год, формирование первых нормативноправовых актов, регламентирующих прохождение и прекращение службы в исправительно-трудовых учреждениях, находившихся в составе НКВД СССР
(впоследствии МВД СССР); 3-й этап – с 1973 по 1992 год, этап создания единого нормативно-
правового акта, детально регламентирующего прохождение службы в системе МВД СССР и пенитенциарных учреждениях;
4-й этап − с 1992 г. по настоящее время, этап становления современной системы прохождения и прекращения службы в учреждениях и органах ФСИН России, который регулируется Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении По-
69
ложения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» и рядом других нормативно-правовых актов, непосредственно применяющихся в уголовно-исполнительной системе.
Представляется, что такое разделение на этапы обосновано, так как имеет исторически сложившуюся правовую основу своего развития, которая неотделима от жизни государства.
Вместе с тем для дальнейшего, более глубокого анализа и сравнения, формулирования объективных выводов и предложений нам представляется необходимым непосредственно рассмотреть административно-правовые основы прекращения государственной службы в учреждениях и органах уго- ловно-исполнительной системы на современном этапе ее концептуального развития.
70
1.3. Современное состояние правового регулирования прекращения государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
История существования российской государственности насчитывает более тысячи лет, однако принято считать, что нормативное урегулирование государственной службы началось с Табели о рангах Петра I1.
Исследуя государственную службу в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы как правовой институт, необходимо прежде всего рассмотреть ее законодательную базу.
Правовое регулирование деятельности в УИС является основой для принятия взвешенных управленческих решений по кадровым вопросам, таким как прием, перемещение и прекращение службы по различным основаниям. Развитие нормативно-правовой базы отражает те процессы и явления, которые происходят в обществе и, безусловно, в уголовно-исполнительной системе.
Главным правовым актом, регулирующим все сферы жизни нашего общества, является Конституция Российской Федерации – основной источник национальной системы права. Этим высшим законом страны установлены базовые правовые институты, которым должны соответствовать все законы и нормативно-правовые акты, принимаемые в Российской Федерации. В связи с этим нам импонирует определение профессора И. А. Умновой, которая отметила, что Конституцию РФ можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, на основе которого функционируют механизмы власти и институты гражданского общества2.
В п. 4 ст. 32 Конституции РФ закреплено право на равный доступ к государственной службе, в том числе в учреждениях и органах ФСИН России, что означает равенство всех дееспособных граждан Российской Федерации в процессе занятия должностей в государственном аппарате при условии соответствия их способностей и профессиональной подготовки конкретной должности.
1См.: Черепанов В. В., Иванов В. П. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студ. вузов. М., 2008. С. 64.
2См.: Умнова И. А., Алешкова И. А. Конституционное право РФ : учеб. для бака-
лавров. М., 2012. С. 112.