Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной
.pdf
51
продолжать тюремную службу, в том числе зарабатывать на жизнь иным трудом, имели право на сокращенный срок выслуги: для назначения полной пенсии – 20 лет, а половинной – 15 лет. Кроме этого, надзирателям, оставившим службу до наступления права на пенсию по состоянию здоровья, а также семьям умерших на службе предусматривались единовременные пособия
вследующих размерах: при выслуге от 3 до 5 лет полугодовой оклад, от 5 до 10 лет − годовой оклад, свыше 10 и до 15 лет − полуторагодовой оклад жалованья1.
Для того чтобы удостоверить применение к данному лицу права на сокращение срока выслуги, необходимо было представить медицинское свидетельство, в котором врач обязан был подтвердить неизлечимую болезнь или степень неизлечимого болезненного состояния, из-за которого у лица не было возможности не только продолжать тюремную службу, но и зарабатывать на жизнь иным способом.
Пенсии или пособия надзирателям назначались по тому должностному окладу, на котором он состоял в день увольнения (выхода в отставку) или
вдень смерти, с условием, что на таком окладе он находился не менее 5 лет,
вином случае пенсия или пособие назначалось исходя из предыдущего низшего оклада.
Назначение и прекращение выплаты пенсий и единовременных пособий чинам тюремной стражи и их семьям производилось на основании представления тюремного начальства в Главное тюремное управление через губернаторов, к которому прилагались: оригинал прошения и свидетельства, послужной список или аттестаты, составленные в тюремных канцеляриях по установленной форме, а также иные документы, в которых указывался точный размер получаемого надзирателем денежного содержания и даты начала и окончания его выплаты.
Таким образом, материально-финансовое обеспечение тюремных чинов хотя и было относительно невысоким, но имело определенную ясность и
1См.: Сборник узаконений и распоряжений по тюремной части. Справочная книга для тюремных инспекторов, тюремных комитетов и их отделений… С. 162.
52
четкость как в период прохождения службы, так и в процессе увольнения с нее и получения пенсий и пособий.
В качестве примера можно привести пенсионное обеспечение сотрудников тюремной службы исследуемого периода в Англии. В английской пенитенциарной системе все тюремные чины имели право на пенсию через 10 лет после начала службы в размере 1/6 от получаемого содержания, с каждым последующим годом этот размер увеличивался на 1/60 содержания, но не мог превысить 2/3 содержания. Таким образом, через 40 лет службы в тюремном ведомстве можно было получить максимальный оклад пенсии1. Однако, например, в Бельгии согласно ст. 134 Общего тюремного устава 1905 г. предельный возраст для чинов тюремного ведомства был предусмотрен 67 лет, по достижении которого эти лица увольнялись в отставку с правом на пенсию2.
Кардинальные изменения в пенитенциарной системе России произошли после Февральской революции 1917 г. Государственная служба в тюремной системе, складывавшаяся в России веками, за короткий срок была практически уничтожена. В этот период по стране прошла волна захвата тюрем, в результате чего из мест заключения освобождались осужденные не только за политические преступления, но и за уголовные. Ситуацию в тюремной части осложнил и такой необдуманный шаг Временного правительства, как объявление амнистии 17 марта 1917 г., вследствие исполнения которой из мест лишения свободы было освобождено 88 097 заключенных, представлявших собой не лучшую часть российского общества3.
Смена режима привела к замене кадров во всех государственных органах как в центре, так и на местах, подвергнутых весьма большой чистке начиная с Главного тюремного управления и губернаторов, в подчинении которых находились тюрьмы, и заканчивая низшими чинами тюремной службы.
1См.: Фонъ-Шульцъ I. К. Уголовное рабство в Англии // Тюремный вестник. 1909.
№4. С. 455.
2См.: Общий тюремный устав // Тюремный вестник. 1912. № 2. С. 347.
3См.: Уголовно-исполнительная система: 130 лет / М. Г. Детков [и др.] ; редкол. :
С. Х. Шамсунов [и др.]. М., 2009. С. 52.
53
Например, только в марте-апреле 1917 г. было уволено 27 губернаторов и 4 генерал-губернатора1.
26 апреля 1917 г. Главное тюремное управление было преобразовано в Главное управление местами заключения (ГУМЗ), начальником которого становится А. А. Жижиленко, известный юрист, доктор права, профессор Петроградского университета2.
Новые институты власти оказали довольно существенное влияние на кадровую политику в тюремной системе, которая осуществлялась в виде чистки личного состава от приверженцев старого режима и сокращения штатной численности в связи с амнистией. В отношении тех лиц, которые проявляли политическую нелояльность к новому режиму, следовало однозначное увольнение от должности. Кроме того, поводом к увольнению могло послужить то обстоятельство, что лицо, назначенное на должность начальником, не смогло оправдать доверия новой власти и было уволено3.
Увольнение по политическим мотивам было не единственным основанием, оно производилось и по сокращению штатов в связи с объявлением амнистии. Под предлогом сокращения штатов увольнение тюремных служащих осуществлялось не только среди руководства, но и надзирателей. Так, с 8 по 25 мая 1917 г. во Владимирской каторжной тюрьме было уволено 27 надзирателей4. Уволенный тюремный персонал переходил в распоряжение воинского уездного начальника и в последующем отправлялся на фронт.
Временное правительство стремилось навести порядок и в обеспечении тюремных работников пенсиями, чтобы сохранить у них чувство социальной защищенности, а также пересмотреть пенсионные выплаты лицам, получавшим дополнительные выплаты за заслуги перед самодержавной властью5.
1См.: История государства и права России : учебник / В. М. Калеандров [и др.] ; под ред. Ю. П. Титова. М., 2004. С. 253.
2См.: Реент Ю. А. Указ. соч. С. 104.
3См.: Бомбергер И. И. Тюремная система России и условия революционного кризиса 1917 г. : дис. … канд. ист. наук. Славянск-на-Кубани, 2007. С. 120.
4См.: Бомбергер И. И. Указ. соч. С. 121.
5См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 265.
54
Для получения минимальной пенсии необходимо было, чтобы выслуга для назначения пенсии составляла 20 лет, а если этот срок равнялся 30 годам, то он обеспечивал пенсионное содержание, равное 100 %1.
Наглядные примеры неудовлетворительного кадрового положения в тюремной системе дает исследование архивных материалов Рязанской области. Заместитель губернского инспектора мест заключения Рязанской губернии Смоковкин в ноябре 1923 г. написал прошение в Спасский отдел Управления уездного исполнительного комитета об увеличении штатной численности служащих, указав на то, что штат сотрудников, обслуживающих Спасский арестный дом, сокращен до минимума, а именно до четырех человек, на которых возлагается вся работа арестного дома, в результате чего начались побеги из мест заключения2.
По мнению профессора Ю. А. Реента, текучесть кадров в этот период достигла фантастических размеров. В отдельных случаях допускалось исполнение конвойных и надзорных функций наиболее сознательными заключенными3.
Вместе с увольнениями осуществлялся прием на вакантные должности, однако претендент должен был доказать свое уважение к новому политическому режиму гуманным отношением к заключенным. Какое-либо сочувствие царизму рассматривалось как политическая неблагонадежность. В связи с этим можно было уволить любого сотрудника из тюремного персонала при малейших признаках нелояльности. Например, рязанский губернский инспектор мест заключения Маркелов в феврале 1924 г. сообщал помощнику прокурора Рязанской губернии Нероде о том, что надзиратель губернского исправительного дома № 2 Кудинов Иван уволен как не отвечающий занимаемой им должности4.
1См.: Реент Ю. А. Указ. соч. С. 141.
2См.: Государственный архив Рязанской области. Ф. Р-2643. Оп. 1. Д. 196. Л. 35 (прил. № 10.1).
3См.: Реент Ю. А. Указ. соч. С. 137−138.
4См.: Государственный архив Рязанской области. Ф. Р-2643. Оп. 1. Д. 196. Л. 54 (прил. № 10.2).
55
В исследуемый период в стране бушевала гиперинфляция и денежных средств крайне не хватало, в связи с чем тюремному персоналу систематически не выплачивалось жалованье. Особенно страдали тюремные надзиратели, вынужденные искать дополнительные источники дохода. Ситуация в пенитенциарной системе была крайне тяжелой. Дело дошло до того, что в некоторых тюремных учреждениях чины стражи объединялись в союзы и выступали с требованиями в части несения службы, выполнение которых администрации тюрем было не по силам1.
Надзиратели находились в непосредственном подчинении начальника тюрьмы, распоряжения которого, касающиеся несения службы, должны были выполняться беспрекословно. За проступки по службе чины тюремной стражи могли быть подвергнуты начальником дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы. В эти годы стало предусматриваться (чего не было в царской России) добровольное оставление службы, но об этом необходимо было уведомить начальника тюрьмы за две недели до предполагаемого увольнения. Уведомление о предстоящем увольнении за две недели сохраняется и сегодня в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Мы согласны с мнением М. Г. Деткова о том, что незавершенность реформы пенитенциарной системы в период правления Временного правительства предопределена отсутствием достаточных материальных ресурсов в стране, нестабильностью политической обстановки, а также нерешенностью кадровых проблем, которые, по нашему мнению, выражались в прохождении службы в тюремных учреждениях, увольнении с нее и, как показало исследование, отсутствии нормативной базы, регулирующей тюремную службу.
Начало второго этапа развития административно-правовых основ прекращения службы в пенитенциарных учреждениях связано с принятием первого ведомственного системного документа, регламентирующего порядок
1 См.: Детков М. Г. Тюрьмы, лагеря и колонии России. М., 1999. С. 94.
56
подбора, расстановки и увольнения кадров для учреждений и органов мест заключения, а именно циркуляра от 19 марта 1918 г. «О порядке увольнения и назначения на должности тюремной инспекции и администрации»1.
12 июня 1924 г. был издан декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР «О служащих в местах заключения», в котором начальники, их помощники и надзиратели мест заключения приравнивались в отношении дисциплины и правил внутренней службы к лицам, которые несут действительную военную службу2. В частности, в нем отмечалось, что прием, перемещение и увольнение указанных лиц необходимо производить следующим образом: начальников мест заключения и помощников начальников – приказом инспекции мест заключения, надзирателей – в порядке приказа начальника мест заключения. Право самостоятельного назначения, перемещения и увольнения начальников мест заключения общегосударственного значения предоставлялось Народному комиссариату внутренних дел и Главному управлению местами заключения.
Жалобы на какие-либо нарушения при увольнении могли приноситься уволенным должностным лицом в Главное управление местами заключения, а на увольнение Главным управлением местами заключения начальников мест заключения общегосударственного значения – в Народный комиссариат внутренних дел. Кроме этого, на всех служащих в местах заключения распространялся Кодекс законов о труде (КЗоТ) 1922 г.
23 марта 1925 г. ВЦИК и СНК утвердили Устав службы по местам заключения, определяющий порядок приема, прохождения и увольнения со службы в местах заключения РСФСР лиц, перечень которых был указан в приложении к Уставу3. Для поступающих на службу в места заключения был
1См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / под ред.
В.Ф. Некрасова [и др.]. М., 1996. С. 342.
2См.: О служащих в местах заключения : декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 12 июня 1924 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1924. № 56. Ст. 552.
3См.: Устав службы по местам заключения : декрет ВЦИК и СНК от 23 марта 1925 г. // СобраниеузаконенийРСФСР. 1925. №16. Ст. 98.
57
определен минимальный срок службы один год, о чем давалась соответствующая подписка одновременно с заявлением о приеме на работу1.
Глава 4 Устава службы по местам заключения рассматривала порядок отстранения от должности и увольнения со службы. Согласно ст. 30 увольнение со службы производилось по двум основаниям:
а) по собственному желанию работника; б) независимо от его желания.
Работники мест заключения, не выслужившие обязательного срока службы (1 год), могли быть уволены по собственному желанию распоряжением начальника, которым они были назначены, в случае болезни, по семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам. Администрация мест заключения не имела права отказать работнику мест лишения свободы в ходатайстве об увольнении при представлении им удостоверения врачебноконтрольной комиссии о болезни.
Работники, которые желали уволиться по окончании срока подписки, должны были предупредить об этом за 2 месяца до истечения обязательного срока. В случае отсутствия замены увольняющемуся сотруднику он мог быть задержан на службе до момента подбора ему замены, но не более чем на две недели. Если увольняющийся не предупредил о своем желании уволиться, он мог быть оставлен на службе до подыскания ему замены на срок не более одного месяца.
Увольнение работников мест заключения со службы независимо от их желания производилось в соответствии со ст. 33 Устава службы по местам заключения:
а) в случаях, предусмотренных ст. 47 КЗоТ 1922 г., а именно: 1) частичная или полная ликвидация учреждения либо сокращение работ; 2) приостановка работ на срок более одного месяца; 3) обнаружение непригодности работника; 4) систематическое неисполнение работником возложенных на него обязанностей; 5) совершение работником уголовно наказуемого деяния
1 См.: Уголовно-исполнительная система: 130 лет / М. Г. Детков [и др.] С. 78.
58
и установленного приговором суда, вступившим в законную силу, либо нахождение лица под стражей более 2 месяцев; 6) прогул без уважительной причины; 7) отсутствие на работе сотрудника вследствие временной утраты им трудоспособности по истечении 2 месяцев со дня утраты таковой, а в случае временной утраты трудоспособности после беременности и родов − по истечении 2 месяцев сверх установленного четырехмесячного срока (ст. 92 КЗоТ 1922 г.); 8) восстановление на службе в установленном законом порядке работника, ранее занимавшего эту должность1;
б) в аттестационном порядке, в соответствии с инструкцией, издаваемой Народным комиссариатом внутренних дел по соглашению с Народным комиссариатом труда и Народным комиссариатом юстиции;
в) в соответствии с постановлением врачебной комиссии о неспособности дальнейшего несения службы работником;
г) в дисциплинарном порядке согласно п. «г» ст. 35 гл. 5 Устава службы по местам заключения.
Работники мест заключения увольнялись распоряжением соответствующих начальников, с последующим уведомлением профессиональных организаций. Начальник, уволивший со службы сотрудника без законных к тому оснований, мог быть привлечен к ответственности в дисциплинарном или судебном порядке (по ст. 105 и ч. 1 ст. 106 УК РСФСР 1922 г.).
Советское государство при формировании пенитенциарной системы столкнулось с рядом трудностей. По словам М. Г. Деткова, деятельность мест лишения свободы по-прежнему осложнялась побегами и самовольными отлучками осужденных. Низкий уровень материально-бытового обеспечения работников мест заключения, а также непрестижность тюремной службы серьезно осложняли комплектование службы надзора2.
10 сентября 1931 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Устав службы в исправительно-трудовых учреждениях РСФСР, определяющий права и обя-
1См.: Кодекс законов о труде РСФСР (1922) // Собрание узаконений РСФСР. 1922.
№70. Ст. 903.
2См.: Детков М. Г. Указ. соч. С. 148.
59
занности работников исправительно-трудовых учреждений (ИТУ), а также порядок приема на службу, увольнения, правила прохождения службы, перечень дисциплинарных взысканий (где в п. «з» ст. 32 было предусмотрено увольнение со службы), налагаемых на сотрудников, меры поощрения и правила зачисления в резерв начальствующего состава.
Новым Уставом продлевался срок обязательной службы в ИТУ до двух лет, о чем работники давали письменное обязательство. Лица, которые обучались в учебных заведениях для подготовки или переподготовки работников ИТУ, после окончания учебного заведения обязаны были отслужить в этих учреждениях по два месяца за каждый месяц обучения, но не менее 2 лет1.
Увольнение раньше установленного срока по собственному желанию допускалось только в исключительных случаях и по усмотрению начальника, имеющего право назначать на эту должность, – по болезни или в связи с тяжелыми семейными обстоятельствами. В случае самовольного оставления службы ранее установленных сроков работники привлекались к судебной ответственности по Положению о воинских преступлениях. В случае наступления военных действий работники ИТУ считались закрепленными за учреждениями, даже если срок данного ими обязательства истек.
Согласно ст. 43 Устава службы в исправительно-трудовых учреждениях увольнение работников производилось по следующим основаниям:
а) в случае полной ликвидации данного ИТУ или сокращения объема работы;
б) в случае обнаружения непригодности к службе работника (то есть сотрудник не мог выполнять свои обязанности);
в) в случае систематического неисполнения работником своих служебных обязанностей либо неявки на службу без уважительной причины;
г) в случае совершения сотрудником преступления, установленного вступившим в законную силу приговором суда; вследствие нахождения ра-
1 См.: Устав службы в исправительно-трудовых учреждениях РСФСР : постановление ВЦИК и СНК от 10 сентября 1931 г. Ст. 10 // Собрание узаконений РСФСР. 1932.
№ 53. Ст. 237.
60
ботника под стражей более 2 месяцев либо отстранения от должности в течение того же срока по распоряжению следственных, прокурорских или судебных органов;
д) в аттестационном порядке (то есть в случае его профессиональной непригодности, выявленной в процессе службы);
е) в дисциплинарном порядке (за нарушение данного Устава и других положений, инструкций и распоряжений, а также за недобросовестное, небрежное, невнимательное отношение к службе);
ж) в случае неспособности к службе, установленной врачебной комиссией (то есть по состоянию здоровья)1.
Работник, который желал уволиться по окончании обязательного срока службы, обязан был предупредить об этом начальника не позднее, чем за 2 месяца до истечения срока подписки. Сотрудник, своевременно не предупредивший руководство о желании оставить службу, обязан был ее продолжить до приема на эту должность нового работника, но не более чем в течение 2 месяцев со дня подачи заявления2.
На неправильное увольнение работник мог принести жалобу вышестоящему руководству согласно ст. 45 Устава о службе.
Таким образом, исследование нормативно-правовой базы рассматриваемого периода показало, что сотрудники исправительно-трудовой системы в 30-е годы практически были лишены права на добровольное увольнение.
27 октября 1934 г. ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «О передаче исправительно-трудовых учреждений народных комиссариатов юстиции союзных республик в ведение Народного комиссариата внутренних дел
СССР», в соответствии с которым было ликвидировано Главное управление исправительно-трудовых учреждений народных комиссариатов юстиции союзных республик. Для руководства принятыми исправительно-трудовыми учреждениями в составе Главного управления исправительно-трудовых лаге-
1См.: Устав службы в исправительно-трудовых учреждениях РСФСР. Ст. 43.
2См.: Там же. Ст. 44.