Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной

141

Исходя из этого предполагаем, что сотрудник, получивший повестку, должен быть уволен в день ее получения, но на практике это вызывает ряд проблем, связанных с подготовкой необходимых материалов, ознакомлением с ними и вручением документов увольняемому. На наш взгляд, предоставление трехдневного срока для урегулирования вопросов, связанных с увольнением по этому пункту, было бы вполне логичным.

Анализируя порядок прекращения служебных отношений по инициативе сотрудника УИС, следует отметить, что оно так же, как и увольнение по инициативе работодателя, должно проходить в несколько этапов:

1-й этап − прием рапорта на увольнение сотрудниками кадровых подразделений и выявление причины увольнения по собственному желанию;

2-й этап − проведение беседы с увольняемым сотрудником и направление его на медицинское освидетельствование;

3-й этап − подготовка необходимых документов (материалов) для увольнения;

4-й этап − непосредственно процесс увольнения с ознакомлением с необходимыми документами, расчетом и вручением трудовой книжки;

5-й этап − оформление материалов, необходимых для пенсионного обеспечения увольняемого сотрудника (при наличии права на пенсию).

Безусловно, стабильность кадров, минимизация текучести личного состава в учреждениях и органах ФСИН России представляют собой важнейшие условия качественного функционирования системы. Существенное значение в обеспечении кадровой стабильности играют также условия труда, его оплата и различные льготы, которые освобождают сотрудников от тревоги за свое будущее и служат одной из решающих причин их заинтересованности в сохранении места службы, в том числе отсутствия желания перейти на работу в коммерческие структуры.

В связи с изложенным можно отметить, что важная роль в обеспечении указанных условий принадлежит руководству уголовно-исполнительной системы. «Те, кто отвечает за пенитенциарные системы, обязаны не только учитывать административные и технические соображения, но и должны быть

142

способны вдохнуть энтузиазм в руководимый персонал, а также суметь привить ему чувство значимости ежедневного выполнения трудных задач»1. Мы также склонны считать, что методы управления сотрудниками должны быть построены таким образом, чтобы личный состав понимал ту важную роль, которую он играет в обеспечении безопасности гражданского общества. Представляется, что при этом количество увольняемых сотрудников на первом году службы снизится.

Установлено, что для управления процессами текучести кадров в уго- ловно-исполнительной системе огромное значение имеют сбор и анализ информации об увольняющихся сотрудниках. В первую очередь целесообразно собирать информацию о количестве уволенных, их возрасте, квалификации, стаже работы, образовании. Подобное изучение текучести кадров необходимо для создания портрета увольняющихся, изучения причин их ухода со службы. Это положение, на наш взгляд, должно стать аксиомой в управлении кадровыми вопросами.

Текучесть кадров, а также процессы управления этой проблемой находились и продолжают находиться в центре внимания многих исследователей. Например, А. Я. Кибанов, исследуя текучесть кадров, отмечал, что в зарубежных странах при увольнении по инициативе работника практикуется проведение заключительного интервью, главной целью которого является анализ узких мест в деятельности учреждения и попытка повлиять на решение сотрудника об увольнении2. Мы думаем, что проведение интервью может вызвать ряд проблем, одна из которых состоит в том, что увольняющийся сотрудник не пожелает назвать причину увольнения. Более целесообразно проведение беседы с сотрудником на высоком психологическом уровне, что предусмотрено в действующем законодательстве, но требует детализации и совершенствования.

1Койл Э. Подход к управлению тюрьмой с позиций прав человека : пособие для тюремного персонала : пер. с англ. Лондон, 2002. С. 13.

2См.: Кибанов А. Я. Основы управления персоналом : учебник. 2-е изд., перераб. и

доп. М., 2011. С. 273.

143

Проведенное исследование в практических органах УИС свидетельствует о том, что в большинстве подразделений УИС проводится анализ причин текучести кадров (хотя и в недостаточной степени). Так, 65,2 % опрошенных руководителей учреждений и сотрудников кадровых подразделений ответили, что причины текучести кадров анализируются и анализ заслушивается на совещании при руководстве, 21,5 % указали, что данная работа проводится эпизодически, и 13,1 % отметили, что такой анализ в учреждениях не проводится (прил. 1, 2).

Однако мы считаем, что проводимая на местах работа не приносит положительных результатов в плане минимизации текучести кадров, и это подтверждают результаты проводившегося нами с 2010 по 2015 год исследования. Итак, увольнение из уголовно-исполнительной системы по собственному желанию составило: в 2010 г. – 31,67 % от числа уволенных; в 2011 – 31,11; в 2012 – 30,61; в 2013 – 28,84; в 2014 – 32,91; в 2015 г. – 23,89 % от числа уволенных (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Результаты исследования позволили предположить, что тенденция к снижению количества сотрудников, уволенных по собственному желанию, безусловно, имеет место. Из приведенных диаграмм (прил. 10.3−10.5) видно, что она не столь значительная, и на протяжении шести лет увольнение по этому основанию достаточно велико. В связи с этим считаем необходимым для более глубокого и детального исследования причин текучести кадров проводить анкетирование сотрудников, увольняемых по положительным основаниям (безусловно, по собственной инициативе), целью которого будет, конечно, выявление причин текучести кадров. Материалы исследования показывают, что в настоящее время подобное анкетирование проводится очень редко: 76,3 % опрошенных руководителей и сотрудников кадровых подразделений подобное анкетирование не проводят, 17,3 % проводят такую работу, а 6,3 % иногда анкетируют увольняющихся сотрудников (прил. 1, 2).

В последние годы кадровая политика в УИС серьезно трансформировалась в соответствии с международными стандартами и правилами. Дефицит

144

квалифицированных сотрудников, способных работать в новых условиях, обусловил отказ от понимания работы с кадрами только как административной деятельности. Появилась необходимость более обширных мотивационных процессов, одним из которых является воздействие на интересы сотрудника для достижения наилучших результатов в работе.

Исследование интересов и мотивации персонала показало, что стратегической целью управленческого процесса в уголовно-исполнительной системе должна быть выработка таких форм воздействия на личный состав и определение такого порядка управления, при которых происходит максимальное совпадение интересов сторон, складывается их сотрудничество, а не противоборство и непонимание друг друга.

Таким образом, проанализировав порядок прекращения служебных отношений по инициативе сотрудника УИС, мы пришли к следующим выводам:

1.Руководитель учреждения и органа УИС наделен властными полномочиями, однако они не могут быть безграничными в правовом обществе. В силу этого нормативно-правовыми актами, регулирующими прекращение службы в УИС, определены пределы этой власти, в частности расторжение контракта о службе в УИС по инициативе сотрудника.

2.В отличие от прекращения службы по инициативе руководителя сотрудник, изъявляя желание уволиться, должен в письменной форме уведомить об этом руководителя, иные формы уведомления не имеют правового значения, тогда как уведомление при увольнении по инициативе руководителя требуется не во всех случаях.

3.Сотрудник может изъявить желание уволиться в любое время и без указания причин, которые послужили основанием увольнения.

4.Одной из основных особенностей увольнения по инициативе сотрудника является то, что данный правовой институт, несмотря на админист- ративно-правовые начала, базируется на нормах трудового законодательства

иоснован на принципах диспозитивности, то есть равноправии участников

145

правоотношений, свободе выбора оснований увольнения, а также возможности отозвать свой рапорт до издания приказа об увольнении, после чего оно не производится и сотрудник продолжает службу.

Все это соответствует конституционному принципу свободы труда, запрета дискриминации и принудительного труда.

Однако следует заметить, что оснований увольнения из УИС по инициативе сотрудника гораздо меньше, чем по инициативе руководителя. В связи с этим сотрудника можно признать более слабой стороной служебных отношений и в большей степени нуждающимся в государственноправовой поддержке и защите своих прав и законных интересов при увольнении. Например, представляется возможным расширить перечень оснований увольнения таким основанием, как увольнение по соглашению сторон (которое будет рассмотрено в следующем параграфе).

146

2.3. Совершенствование административно-правового регулирования производства по прекращению службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы

Совершенствование федерального законодательства и ведомственного нормативного регулирования в механизме реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе имеет важное значение. Центральное место в реализации кадровой политики в УИС отводится административноправовому регулированию, и прежде всего административно-правовым нормам, образующим и регламентирующим институт прекращения службы.

Обеспечение надлежащего функционирования аппарата управления в УИС является одной из актуальных задач законотворческой деятельности и должно основываться на четкой правовой регламентации всех аспектов прохождения государственной службы в учреждениях и органах УИС.

Необходимость совершенствования законодательства в сфере УИС позволит модернизировать действующую систему, привести ранее принятые нормы в соответствие с Конституцией РФ, действующими федеральными конституционными законами и международно-правовыми актами. Законодательство о службе в УИС должно предусматривать специальные нормы, регулирующие и определяющие специфику прохождения службы, в частности прекращения служебных правоотношений.

Важнейшим направлением совершенствования института прекращения службы в УИС должно стать установление четких юридических процедур и средств их обеспечения в системе управления.

Таким образом, совершенствование основных направлений кадровой работы в уголовно-исполнительной системе, одним из которых является прекращение службы, возможно прежде всего посредством выработки ее концептуальных теоретико-методологических основ, закрепления их в действующем законодательстве и реализации в правоприменительной деятельности.

Проведение в стране экономических, социальных и административных реформ определило необходимость совершенствования правовых основ как

147

службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в целом, так и вопросов прекращения службы в частности. Это положение подтверждается результатами социологического исследования, проведенного нами среди сотрудников учреждений и органов УИС различных областей (Воронежской, Рязанской, Московской, Самарской, Липецкой, Вологодской, Ростовской, Волгоградской и др.). Так, на вопрос, касающийся совершенствования механизма прекращения (увольнения) службы 62,8 % опрошенных ответили, что данный механизм на сегодняшний день нуждается в доработке, а 34,4 % − указали на то, что механизм прекращения службы в полной мере законодательно урегулирован (прил. 1−3).

Безусловно, правовой институт прекращения службы в уголовноисполнительной системе требует совершенствования, но рассматривать его в узком плане нельзя, необходим системный подход, которому сегодня уже положено начало, связанное с комплексным реформированием пенитенциарной системы и ее отдельных элементов, в том числе увольнения из УИС.

Анализ законодательства о службе в учреждениях и органах УИС позволяет утверждать, что оно находится лишь в начальной стадии своего становления и развития.

Следует признать, что кадровая ситуация в УИС складывается далеко не лучшим образом. Это можно объяснить недостаточной нормативноправовой обеспеченностью регулирования служебных правоотношений, а также возросшими служебными, физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав УИС.

Как известно, одной из причин успешной и эффективной работы любой организации является ее стабильный кадровый состав, то есть постоянный состав сотрудников учреждения и минимальное увольнение персонала.

Сказать, что сегодня увольнения из уголовно-исполнительной системы минимальны, не представляется возможным, так как проведенное исследование показало, что в 2010 г. на должности рядового и начальствующего состава принято 9,18 % сотрудников (по отношению к штатной численности), а

148

уволено с данных должностей 10,45 % (по отношению к штатной численно-

сти); в 2011 г. принято 9,83 %, уволено 12,52 %; в 2012 г. принято 7,76 %,

уволено 11,23 %; в 2013 г. принято 1,62 %, уволено 9,87 %; в 2014 г. принято 6,50 %, уволено 6,89 %; в 2015 г. принято 3,67 %, а уволено 9,75 % сотрудни-

ков (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Приведенные данные убедительно показывают, что процент уволенных сотрудников значительно выше, чем процент принятых на службу. При этом некомплект личного состава выглядит следующим образом: в 2010 г. он со-

ставлял 1,82 %, в 2011 – 4,39, в 2012 – 4,39, в 2013 – 2,98, в 2014 – 2,66, в 2015 г. – 6,79 % (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).

Для выхода из сложившейся напряженной кадровой ситуации в УИС необходимо обновление нормативно-правовой базы, регулирующей служебные отношения, а начинать его надо с совершенствования порядка отбора кандидатов на службу, приема и заключения с ними контракта о службе в уголовно-исполнительной системе.

Мы разделяем точку зрения тех ученых-юристов, которые полагают, что контракт должен стать ключевым правовым основанием как для поступления на службу, так и для ее прекращения1. Заключая контракт о службе в уголовно-исполнительной системе, гражданин приобретает особый правовой статус сотрудника УИС и тем самым добровольно принимает на себя обязательства соответствовать требованиям к занимаемой должности, поддерживать необходимый уровень квалификации, добросовестно исполнять должностные обязанности, соблюдать требования, ограничения и запреты, предусмотренные законодательством, а также общепринятые правила поведения и этики.

Существенным условием служебного контракта является срок его действия. В настоящее время служебный контракт заключается на срок от

3до 5 лет или на неопределенный срок, а с гражданами, впервые поступаю-

1См.: Акчурин А. В., Барабанов Н. П. Стимулирование служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы (теоретические, организационные и правовые аспекты) : монография. Рязань, 2009. С. 120.

149

щими на службу в уголовно-исполнительную систему, срок контракта должен составлять не менее 3 лет.

Однако по этому поводу существуют определенные разногласия. Проведенное нами социологическое исследование в отношении сроков заключения контрактов показало различные позиции опрошенных: 9,5 % из них считают, что контракт следует заключать на один год, по мнению 45,7 % − на три года, 30,2 % опрошенных думают, что на пять лет, и 14,4 % уверены в том, что контракт требуется заключать на неопределенный срок (прил. 1−3).

Анализ трудового законодательства, а также законодательства о государственной гражданской службе подтверждает, что бессрочная форма контракта (договора) является преимущественной. В связи с этим представляется, что заключение контракта на неопределенный срок будет, несомненно, гарантией уверенности в завтрашнем дне и постоянной занятости, что позволит человеку считать себя полноценным сотрудником, а не временным. Таким образом, контракт о службе в УИС следует заключать с гражданами, впервые поступающими на службу в учреждения и органы УИС (в том числе выпускниками ведомственных учебных заведений), на пять лет, а далее − на неопределенный срок.

Расторжение контракта о службе в УИС с недобросовестными сотрудниками может быть произведено, например, путем увольнения: по служебному несоответствию в аттестационном порядке; за грубое нарушение служебной дисциплины; за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника УИС, и по другим основаниям.

Как и любое соглашение, контракт о службе в УИС требует неукоснительного соблюдения сторонами условий его заключения, что вытекает из общих принципов правового регулирования служебных правоотношений. Существенное или систематическое нарушение условий контракта может повлечь за собой применение дисциплинарного взыскания (если в соответствии с законодательством РФ оно не влечет за собой уголовной ответственности).

150

Соответственно неоднократное совершение сотрудником дисциплинарных проступков может повлечь за собой увольнение по п. «о» ст. 58 (за неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме) Положения о службе в органах внутренних дел.

Решение вопроса увольнения по данному основанию должно приниматься в рамках процедуры аттестации сотрудника, которая согласно Инструкции проводится в целях всесторонней и объективной оценки сотрудника, определения его соответствия занимаемой должности и перспектив дальнейшего служебного использования.

При проведении анкетирования руководителей учреждений (органов) УИС и сотрудников кадровых подразделений 30,5 % опрошенных указали, что при увольнении по п. «о» ст. 58 необходимо проводить аттестацию увольняемого сотрудника, 58,4 % – что аттестацию проводить не следует, необходимо оставить все без изменения, 11,05 % затруднились ответить на данный вопрос (прил. 1, 2).

В системе действующего правового регулирования аттестация является специальным правовым инструментом, использование которого позволяет оценить готовность сотрудника к исполнению служебных обязанностей, выражающуюся не только в высоком профессионализме, но и в особых личностных качествах.

Процедура аттестации предполагает беспристрастное и всестороннее рассмотрение соответствующих материалов членами аттестационной комиссии и принятие ими решения на основе коллегиальности с учетом в равной мере всех обстоятельств, имеющих значение для полной характеристики сотрудника, включая причины совершения им дисциплинарных проступков, иных отступлений от требований, предъявляемых к сотрудникам УИС, а также наличие неснятых и непогашенных дисциплинарных взысканий.

Представляется, что аттестуемому сотруднику, в свою очередь, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с заключением аттестацион-