Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной
.pdf111
1)штатную численность сотрудников УИС, содержащихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, в количестве 225 276 единиц;
2)штатную численность центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний в количестве 735 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников УИС в количестве 693 единиц, федеральных государственных гражданских служащих − 42 единиц.
Целесообразно провести сравнительный анализ приведенного Указа с Указом Президента РФ от 6 марта 2007 г. № 280 «Об установлении предельной численности должностей в уголовно-исполнительной системе, содержащихся за счет средств федерального бюджета», согласно которому с 1 января 2008 г. была установлена следующая штатная численность:
1)предельная численность должностей в УИС, подлежащих замещению лицами начальствующего состава и содержащихся за счет средств федерального бюджета, в количестве 265 031 единицы, в том числе в центральном аппарате Федеральной службы исполнения наказаний − 693 единиц;
2)предельная численность работников центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний в количестве 745 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).
Таким образом, к 1 января 2014 г. штатная численность сотрудников УИС, содержащихся за счет средств федерального бюджета, уменьшилась на 39 755 человек (с 265 031 до 225 276 единиц, что составляет 15 %). В центральном аппарате ФСИН России сокращение не коснулось сотрудников УИС, а затронуло лишь гражданских служащих (их стало меньше на 10 единиц).
Однако в ноябре 2015 г. Указом Президента РФ от 27 ноября 2015 г. (в ред. от 31 декабря 2015 г.) № 577 «Об установлении штатной численности работников уголовно-исполнительной системы» установлена новая штатная численность, которая на сегодняшний день составляет:
1)штатная численность сотрудников УИС, содержащихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, в количестве 225 284 единиц;
112
2) штатная численность центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний в количестве 739 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников УИС в количестве 701 человека, федеральных государственных гражданских служащих − 38 человек.
Проводя сравнительный анализ с 2014 г., можно отметить небольшое увеличение штатной численности сотрудников УИС, чего нельзя сказать о государственных гражданских служащих, численность которых сократилась на 4 единицы.
В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года четко прописана реализация политики сокращения штатной численности работников уголовно-исполнительной системы за счет использования в работе инновационных технологий1. Однако, в нашем понимании, никакой искусственный механизм, как бы хитро он ни был придуман, не может заменить человеческий организм.
Одним из оснований увольнения сотрудника УИС по инициативе руководителя может быть и состояние здоровья сотрудника. В этом случае всегда идет речь о стойком снижении работоспособности, которое служит препятствием для исполнения им служебных обязанностей и прохождения дальнейшей службы. В таких случаях увольнение должно быть произведено по п. «з» ст. 58 (по ограниченному состоянию здоровья), когда заключением ВВК сотрудник признан ограниченно годным к службе, но в этом случае ему должны предложить должность, не противопоказанную по состоянию здоровья. При наличии медицинского заключения работодатель обязан предложить сотруднику иную должность, а в случае несогласия сотрудника с переводом на другую должность или отсутствия возможности предоставления ему таковой контракт с ним должен быть прекращен. Если же сотрудник полностью признан негодным к дальнейшему прохождению службы, то ни о каком переводе
1 См.: Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р (в ред. от 23.09.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 43.
Ст. 5544.
113
речи быть не может, и служебный контракт с ним прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Увольнение в этом случае производится по п. «ж» ст. 58 Положения (по болезни).
Следует заметить, что ежегодно по болезни и ограниченному состоянию здоровья увольняется следующее количество сотрудников: в 2010 г. − 13,97 % от общего числа уволенных; в 2011 − 13,64; в 2012 − 13,49; в 2013 − 10,37; в 2014 − 7,19 %; в 2015 г. – 4,02 % от общего числа уволенных сотруд-
ников (прил. 4.1− 4.6, 5.1−5.6).
Увольнение по пп. «ж», «з» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел имеют схожий механизм. Обязательным условием увольнения по этим основаниям должно быть наличие медицинского заключения ВВК, соответственно первым шагом в этом случае является то, что сотруднику вручают направление для прохождения медицинского освидетельствования. Далее процедура увольнения имеет сходство с аналогичной процедурой по тем основаниям, которые более подробно исследовались нами ранее.
В случае если сотрудник при осуществлении своих служебных обязанностей не обеспечивает надлежащую реализацию задач и функций уголовноисполнительной системы, то его можно признать не соответствующим занимаемой должности в аттестационном порядке и уволить по п. «и» ст. 58 Положения. Увольнение из УИС по служебному несоответствию в аттестационном порядке вытекает из степени профессиональной пригодности сотрудника, результатов его служебной деятельности, отношения к функциональным обязанностям, анализа его личных качеств, а также соблюдения дисциплины и законодательства РФ. При увольнении по этому основанию составленная аттестация должна содержать объективные обоснования профессиональной непригодности сотрудника. Тем не менее если аттестационная комиссия по результатам аттестации принимает решение о том, что сотрудник не соответствует замещаемой должности, то ему должна быть предложена иная должность, соответствующая его квалификации. Это требование вытекает и из Трудового кодекса РФ.
114
Не следует исключать того, что в случае обращения уволенного сотрудника в суд работодатель обязан будет представить доказательства, свидетельствующие о том, что ему были предложены вакантные должности, от которых он отказался, либо руководитель учреждения (органа) не имел возможности перевести увольняемого с его согласия на другую должность (например, в связи с тем, что вакантных должностей на тот момент не было).
В случае отказа от предложенных ему вакантных должностей сотруднику вручается уведомление о предстоящем увольнении сразу после утверждения аттестации и ознакомления его с ней. Далее механизм увольнения по этому основанию аналогичен механизму увольнения по другим основаниям, то есть увольняемый направляется на медицинское освидетельствование, с ним проводится беседа, где разъясняются права, льготы, гарантии и другие вопросы, готовится расчет выслуги лет, а также представление к увольнению. Завершающей фазой служебных правоотношений при увольнении по всем основаниям является издание должностным лицом учреждения или органа УИС предписания, облекаемого в документальную форму, так называемого административного акта об освобождении сотрудника от должности, то есть издание приказа об увольнении.
Надо признать, что увольнение по этому основанию производится нечасто, хотя исследование показывает: в 2010 г. число уволенных по п. «и» ст. 58 составило 2,21 % от числа уволенных по отрицательным основаниям
(272 чел.); в 2011 − 2,57 % (350 чел.); в 2012 − 5,25 % (362 чел.); в 2013 − 3,65 % (411 чел.); в 2014 – 5,57 % (287 чел.); в 2015 г. – 2,49 % от числа уволенных по отрицательным основаниям (361 чел.) (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).
Исследуя основания увольнения из уголовно-исполнительной системы по инициативе руководства учреждения (органа), мы пришли к выводу о том, что их можно подразделить на две группы. В первую группу мы отнесли основания увольнения при отсутствии вины сотрудника, базовые из которых рассмотрели, вторая группа − это основания увольнения, связанные с совершением виновных деяний сотрудником. К таким основаниям увольнения мы
115
отнесли пп. «к», «л», «м», «о», «п» ст. 58 и ст. 38.2 Положения о службе в органах внутренних дел.
Представляется целесообразным остановиться на более проблемных моментах прекращения служебных правоотношений. В связи с тем что во вторую группу оснований увольнения по инициативе работодателя мы отнесли основания при наличии вины сотрудника, то можно отметить, что данные основания традиционно являются отрицательными при увольнении из учреждений и органов ФСИН России.
Увольнение за грубое нарушение служебной дисциплины (п. «к» ст. 58) осуществляется исходя из требований ст. 34 Положения, в которой отражен перечень грубых нарушений служебной дисциплины, дающий основание для расторжения служебного контракта. Вместе с тем в данном случае необходимо подтвердить наличие грубого нарушения служебной дисциплины, в связи с чем работодателем должна быть проведена служебная проверка, по результатам которой нужно установить юридический факт, то есть факт нарушения служебной дисциплины.
Процедура увольнения сотрудников по всем отрицательным основаниям должна быть особенно четко отработана в связи с тем, что существует наибольшая вероятность обжалования уволенным сотрудником в вышестоящие органы или суд этих оснований, чем увольнения по положительным основаниям, когда должностные лица выполняют ряд последовательных, нормативно определенных действий в соответствии с установленными временными рамками.
Доминирующую роль в механизме прекращения службы по названным основаниям играет элемент законности, то есть точное исполнение норма- тивно-правовых актов, где в формировании понятия законности главенствующее место занимает принцип презумпции верховенства права1.
При увольнении по п. «к», так же как и при увольнении по п. «л» (увольнение за совершение проступков, не совместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника) ст. 58 По-
1 См.: Макуев Р. Х. Указ. соч. С. 498.
116
ложения о службе в органах внутренних дел, должно быть сделано заключение служебной проверки, являющееся основанием увольнения в этих случаях, а также проведена аттестация сотрудников.
Анализ статистической отчетности показывает, что ежегодно за грубое нарушение служебной дисциплины (п. «к») и за совершение проступков, не совместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника (п. «л»), увольняется достаточно большой процент лиц.
Вежегодной форме статистической отчетности К-1 («Сведения о составе и численности государственных гражданских служащих и работников учреждений и органов ФСИН России») данные пункты объединены в строке № 77. Согласно данному отчету в 2010 г. по этим основаниям было уволено 209 человек (из 272 уволенных по отрицательным основаниям), среди них число лиц высшего, старшего и среднего начальствующего состава составило 76 человек, младшего начальствующего состава − 133 человека, что в процентном соотношении выглядит следующим образом: высший, старший и средний начальствующий состав − 70,37 % уволенных по отрицательным основаниям; рядовой и младший начальствующий состав − 81,10 % уволенных по отрицательным основаниям. В 2011 г. был уволен 251 человек (из 350 уволенных по отрицательным основаниям). Число лиц высшего, старшего и среднего начальствующего состава составило 96 человек, или 64,43 %, младшего начальствующего состава − 155 человек, или 77,11 %. В 2012 г. было уволено по этим основаниям 234 человека (из 362), из них сотрудников высшего, старшего и среднего начальствующего состава − 89 человек (55,63 %), младшего начальствующего состава − 145 человек (71,78 %). В 2013 г. число уволенных составило 238 человек (из 411 уволенных по отрицательным основаниям), из них высший, старший и средний начальствующий состав − 91 человек (48,15 %) и младший начальствующий состав 147 чел. (66,22 %).
В2014 г. число уволенных составило 158 человек (из 287 уволенных по отрицательным основаниям), из них высший, старший и средний начальствующий состав − 75 человек (47,17 %) и младший начальствующий состав 83
117
человек (64,84 %). В 2015 г. число уволенных составило 164 человека (из 361 уволенного по отрицательным основаниям), из них высший, старший и средний начальствующий состав − 74 человека (42,29 %) и младший начальст-
вующий состав 90 человек (48,39 %) (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6).
Одним из отрицательных оснований увольнения из уголовноисполнительной системы является увольнение по п. «м» (в связи с осуждением за преступление после вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием) ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел. В данном случае увольнение производится независимо от воли сторон, так как сотрудник, осужденный за преступление либо имеющий или имевший судимость, не может находиться на службе в УИС в силу закона, а не по усмотрению начальника, и носит обязательный характер. Например, за грубое нарушение служебной дисциплины руководитель учреждения (органа) УИС может как уволить сотрудника, так и ограничиться дисциплинарным взысканием, то есть это положение сформулировано в виде диспозитивной правовой нормы.
Таким образом, при совершении сотрудником преступления и вступлении в законную силу приговора суда наступают обстоятельства, исключающие возможность продолжения им службы в учреждениях и органах ФСИН России.
Исследование показало, что ежегодно в учреждениях и органах уго- ловно-исполнительной системы сотрудников увольняют по п. «м» ст. 58 (в связи с осуждением…): в 2010 г. таких уволенных было 11,03 %; в 2011 – 12,57; в 2012 – 15,19; в 2013 – 15,33 %; в 2014 – 17,42 %; в 2015 г. – 18,56 %
от числа уволенных по отрицательным основаниям (прил. 4.1−4.6, 5.1−5.6). Достаточно сложной процедурой является увольнение по «п» ст. 58 (за
предоставление подложных документов или заведомо ложных сведений при приеме на службу, а также подложных документов или заведомо ложных сведений, подтверждающих соответствие сотрудника органов внутренних
118
дел требованиям законодательства Российской Федерации в части условий замещения должностей рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в период прохождения службы, если это не влечет за собой уголовную ответственность). Данное основание пока не детализировано законодательством РФ. Главным условием при увольнении по п. «п» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел является тот факт, что работник представил подложные документы именно при заключении служебного контракта. Отметим, что речь идет не только о подложных документах, но и о ложных сведениях, например мерах поощрения, трудовом стаже, научных трудах и т. д.1
Прежде чем уволить сотрудника, руководитель учреждения (органа) УИС должен выяснить, ставил ли работник задачу ввести в заблуждение работодателя, установить соответствующим образом, являются ли представленные документы действительно подложными (например, провести почерковедческую экспертизу, сделать запрос в образовательное учреждение о подтверждении выдачи диплома об образовании). Кроме того, необходимо выяснить, повлияли ли представленные документы на принятие руководителем учреждения решения, являются ли они обязательными при приеме на службу, делают ли эти документы невозможным продолжение службы, повлияли ли они на заключение контракта о службе в уголовно-исполнительной системе. Все это говорит о том, что руководителем учреждения (органа) УИС должна быть проведена служебная проверка по данному факту.
Подчеркнем, что процедура увольнения за представление подложных документов или заведомо ложных сведений при приеме на службу достаточно сложная, так как доказательная база этого правонарушения должна быть очень основательной.
Для издания приказа об увольнении по этому пункту необходимо также подготовить: заключение по результатам служебной проверки, лист беседы с увольняемым сотрудником, представление к увольнению, расчет выслуги лет,
1 См.: Пресняков М. В. Служебное право Российской Федерации : учеб. пособие.
М., 2011. С. 414.
119
которая имеется на момент увольнения сотрудника со службы, приказ об увольнении.
Не менее сложен механизм увольнения в соответствии со ст. 38.2 Положения о службе в органах внутренних дел (в связи с утратой доверия). Отличительная черта этого основания увольнения от других − то, что утрата доверия должна быть основана на конкретных фактах совершения сотрудником виновных действий.
Увольнение по данному основанию производится в случаях:
а) непринятия сотрудником мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
б) непредставления сотрудником сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
в) участия сотрудника на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
г) осуществления сотрудником предпринимательской деятельности; д) вхождения сотрудника в состав органов управления, попечительских
или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Сотрудник, являющийся руководителем (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему сотрудника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия также в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему сотрудник.
120
При констатации одного из этих фактов в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (в ред. от 23 июня 2014 г.) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», проводится проверка. Основанием для осуществления проверки является информация, представленная в письменной форме в установленном порядке. На практике факт совершения подобных действий должен быть зафиксирован докладной запиской лица, обнаружившего их совершение.
Всоответствии со ст. 38.3 Положения взыскание, предусмотренное ст. 38.2, применяется на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего органа уголов- но-исполнительной системы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию), и на основании рекомендации указанной комиссии. Заседание комиссии проводится в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 (ред. от 8 марта 2015 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее – Указ № 821).
Вслучае если вина сотрудника установлена и его действия дают основание для утраты доверия, то процедура увольнения продолжается.
К материалам для издания приказа об увольнении следует приложить: − объяснение сотрудника в письменной форме; − справку кадрового подразделения или соответствующего руководи-
теля о том, что сотрудник, к которому применяется указанная мера дисцип-