Чудакова С.Н. Административно-правовое регулирование прекражения государственной
.pdf
41
собой. Известно, что ни одно государство не способно развиваться и эффективно функционировать без наличия правоохранительных и карательных структур.
Тюрьма – это институт общественный, и он не может существовать автономно, независимо от других общественных институтов, поэтому нестабильность в политической, экономической, финансовой системах страны неминуемо повлечет за собой ухудшение положения в пенитенциарной сфере. В связи с этим рассмотрим процесс создания, управления и развития тюремной системы царской России. Учитывая тот факт, что преступность существовала во все времена, можно судить и о том, насколько она стара и как давно появились уголовные наказания. Основными формами наказаний за преступления, которые связаны с лишением свободы, принято считать тюремное заключение, ссылку и каторгу1. Как самостоятельный вид уголовного наказания тюремное заключение на Руси впервые появилось в ст. 4, 6 Судебника 1550 г.2 Позднее формирование пенитенциарной системы было продолжено принятием в 1649 г. Соборного уложения, в котором упоминалось о тюремном заключении как об основном уголовном наказании.
Управление тюрьмами вменялось в обязанность целовальникам и сторожам, которые все свои усилия должны были направлять на то, чтобы не бежали колодники, под которыми понимались заключенные3. После этого на протяжении многих лет власти Российской империи не пытались предпринять какие-либо меры в изменении тюремного дела, вплоть до царствования Екатерины II. Тюремный вопрос мало волновал власти достаточно долгое время, и лишь в эпоху правления Екатерины II в области тюремной системы начали происходить позитивные изменения. Именно в этот период начинает вырабатываться идея исправления осужденных через труд. Екатерина II была
1См.: Реент Ю. А. История уголовно-исполнительной системы России : учебник / под ред. Ю. И. Калинина. Рязань, 2006. С. 25.
2См.: Печников А. П. Тюремные учреждения Российского государства (1649 – октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004. С. 3.
3См.: Там же. С. 4.
42
автором проекта «Положения о тюрьмах», написанного в 1787 г., однако это Положение так и осталось проектом.
Продолжателем замыслов Екатерины II был Александр I, проявлявший немалый интерес к тюремному делу. С начала своего правления, в 1802 г., он начал строить остроги для раздельного содержания заключенных, воплотив тем самым в жизнь идеи Екатерины II. В сентябре 1802 г. он издает Манифест об учреждении восьми министерств, среди которых и Министерство внутренних дел. В этот период ужасающими оставались условия содержания осужденных, которые усугублялись варварским отношением к ним. Тюремные смотрители тогда не имели даже единообразной инструкции, а руководствовались приказаниями своего начальства и личным усмотрением1.
Именно в период царствования Александра I предпринимаются попытки создания инструкции для персонала тюремной системы. Первым документом стало Положение о должности смотрителя тюремного замка в Москве (1804 г.). В 1819 г. Петербургским губернским прокурором была подготовлена местная Инструкция, в отношении которой профессор М. Н. Гернет отмечал, что она была разработана поверхностно, а многие стороны тюремной службы оставались незатронутыми, в том числе касающиеся упорядочения приема на службу и увольнения тюремных служащих2.
Подобная практика (составления тюремной инструкции) в пределах конкретной тюрьмы была распространена по всей пенитенциарной системе России, и лишь в 1823 г. в свет вышло Положение о должности надзирателей тюремных замков, которое не было связано с определенным местом заключения.
С восшествием на престол Николая I была предпринята попытка организовать тюремную часть на основе армейских принципов. В этот период стали вводить в практику замещение тюремных должностей лицами из бывших военных.
1См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 16.
2См.: Гернет М. Н. История царской тюрьмы : в 2 т. М., 1951. Т. 1. С. 104−107.
43
Тюремная сфера в России достаточно длительное время не была избалована вниманием властей, так как общественное правосознание еще не было
вдостаточной мере созревшим для того, чтобы обращать внимание на тюремные проблемы.
С1862 г. Министерство внутренних дел начинает сбор официальных сведений о состоянии тюремной системы Российской империи. Кроме этого, оно поставило перед собой цель изучить зарубежный опыт пенитенциарных систем и на его основе выбрать доступную для России модель тюремной системы.
Для выработки рекомендаций, направленных на преобразование тюремной части, были созданы комитеты и комиссии. Комиссиями в процессе исследования множества проблем пенитенциарной системы России было предложено правительству образовать специальный орган в составе Министерства внутренних дел – Главное тюремное управление (ГТУ) – с достаточно широкими полномочиями1. В результате 27 февраля 1879 г. в составе Министерства внутренних дел России было утверждено Главное тюремное управление, которое просуществовало вплоть до 1917 г. Отсюда, на наш взгляд, берет свое начало первый этап реформирования пенитенциарной системы России.
На новый орган правительственной власти была возложена ответственная и тяжелая задача – коренным образом переустроить тюремную часть
вимперии. Должность начальника ГТУ еще некоторое время оставалась вакантной, и лишь 23 апреля 1879 г. первым начальником на эту должность был назначен тайный советник Михаил Николаевич Галкин-Враской2. Он активно занимался реформированием тюремной системы, выступив инициатором таких важных мероприятий в тюремной сфере, как: повышение денежного довольствия тюремных служащих, получение ими права на пенсионное обеспечение, формирование правового положения чинов тюремной стражи,
1См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 85.
2См.: Краткий очерк деятельности Главного тюремного управления за первые
XXXV лет его существования (1879–1914 гг.). С. 299.
44
создание условий, необходимых для классификации и разъединения заключенных, и многих других.
13 декабря 1895 г. руководство тюремной службой было передано Министерству юстиции1. А. П. Печников при исследовании тюремных учреждений Российского государства отмечал, что примером в этом случае послужила пенитенциарная система таких зарубежных стран, как Голландия, Бельгия, Дания, Швеция, Австро-Венгрия и большинство государств Германской империи, так как их опыт активно изучался и исследовался Россией2.
С учетом роста и развития тюремной системы руководство ведомства все больше и больше осознавало важность кадрового обеспечения в пенитенциарной деятельности. В связи с этим был проведен целый ряд мероприятий, направленных на увеличение штатной численности тюремного персонала. Например, в 1882 г. был установлен новый штат управления тюрем Привислинского края3, а в 1884 г. произошли крупные изменения в штатах пересыльных тюрем, в последующие годы учреждалось несколько должностей смотрителей тюремных замков и их помощников, а другие подобные должности упразднялись. Военные караулы последовательно заменялись вольнонаемными надзирателями, усиливался их штат, а вместе с тем росли и оклады денежного содержания4.
Безусловно, достигнутые в то время успехи были явно недостаточными, но по сравнению с предшествующими годами данные преобразования представляются весьма крупным шагом в реформировании тюремной системы.
Еще одним положительным элементом в улучшении содержания персонала тюремного ведомства было принятие мер по обеспечению служащих некоторыми льготами в отношении пенсий. Так, пенсионные преимущества
1См.: Краткий очерк деятельности Главного тюремного управления за первые XXXV лет его существования (1879–1914 гг.). С. 320.
2См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 107.
3Привислинский край – 10 губерний бывшего государства Польши, утратившего самостоятельность в конце XVIII века. Были разделены между Россией, Пруссией и Авст-
рией. URL: dic.academic.ru.
4См.: Краткий очерк деятельности Главного тюремного управления за первые
XXXV лет его существования (1879–1914 гг.). С. 353.
45
были распространены на всех чинов ведомства, которые стали жертвой преступного посягательства как должностные лица. Пенсии, а также выдаваемые семьям погибших сверх пенсий единовременные пособия выражались в размере оклада годового содержания.
Мы считаем, что положительным моментом исследуемого исторического периода было то, что Главное тюремное управление проявляло заботу в отношении семей тех сотрудников тюремной службы, которые умерли, заразившись на службе тифом. Считалось, что эти чины хотя и погибли при исполнении служебных обязанностей, однако члены их семей не подпадают под действие льготных правил, которые были установлены законами от 21 декабря 1908 г. и 18 марта 1909 г., так как в них были предусмотрены случаи оказания помощи сотрудникам лишь в случае их насильственной смерти или повреждения здоровья. В связи с этим ГТУ приложило все усилия для того, чтобы обеспечить семьи сотрудников, умерших от тифа. В большинстве случаев им были назначены пожизненные пенсии, и лишь в пяти случаях пришлось ограничиться единовременными пособиями, так как Министерство финансов на выплату пенсий в отдельных случаях не было согласно из-за того, что умершие прослужили кратковременный срок, составлявший не свыше года1.
В ходе реформирования тюремной системы у центрального органа тюремного ведомства положение с комплектованием тюремных надзирателей вызывало особую озабоченность, если учесть то, что на них были возложены функции надзора и охраны за местами заключения. Главное тюремное управление стремилось к количественному усилению тюремной стражи, что было вызвано, с одной стороны, проведением реформы в области замены военного караула вольнонаемною стражей, а с другой – значительным ростом тюремного населения. В 1880 г. произошло увеличение штата надзора тюрем Привислинского края на 203 стражника, а в 1882–1884 гг. – еще на 43 человека2.
1См.: Отчет по Главному тюремному управлению за 1909 год // Тюремный вест-
ник. 1911. № 4. Ч. 1. С. 19–20.
2См.: Законопроекты по Главному тюремному управлению, рассмотренные Советом Министров и внесенные на рассмотрение законодательных учреждений // Тюремный вестник. 1909. № 3. С. 356.
46
В 1882 г. штат надзора был увеличен в исправительных арестантских отделениях, губернских тюремных замках, смирительных и работных домах центральных губерний России.
Одновременно с увеличением штатной численности тюремной стражи улучшалось их материальное положение в плане увеличения окладов содержания. Проводимые в этот период мероприятия, безусловно, оказывали благоприятное влияние на улучшение качества личного состава тюремной стражи, служба которых представляется весьма сложной и своеобразной, требуя специальных познаний и определенных личных качеств.
Как мы уже отмечали, тюремная стража состояла из старших и младших надзирателей, на которых лежала и внутренняя, и наружная охрана тюрем. Надзиратели, в свою очередь, делились на несколько разрядов. Целью данного деления было обеспечить подготовку надзирателей более высших разрядов, которые выполняли бы самые ответственные обязанности, а также поощрять более способных и энергичных, повышая их по службе. Например, в Бельгии надзиратели делились на старших и младших, а младшие, в свою очередь, на 3 разряда. В Италии деление надзирателей на разряды было еще более сложным: высший разряд составляли коменданты, которые занимали место ниже помощников начальника тюрьмы, но стояли во главе тюремной стражи в наиболее крупных тюрьмах, следующими были старшие надзиратели, затем помощники старших надзирателей, далее надзиратели 1-го класса и еще 2 последних разряда надзирателей1.
ВРоссии деление надзирателей было проще: они могли быть старшими
имладшими. Согласно ст. 30 Устава о содержащихся под стражею 1890 г. и те и другие назначались и увольнялись с должности начальником мест заключения и находились в его полном подчинении2. Надзиратели, свободные от службы, обязаны были в любое время суток немедленно явиться в тюрьму
1См.: Тюремное управление. Личный состав служащих по тюремному ведомству // Тюремный вестник. 1914. № 6, 7. С. 1500.
2См.: Уголовно-исполнительное законодательство России XIX – начала XX века : сборник нормативных актов. Рязань, 1998. С. 54.
47
по требованию начальника. Перевод надзирателей из младших в старшие также зависел исключительно от решения начальника тюрьмы.
Предпочтение при назначении на надзирательские должности отдавалось запасным военным нижним чинам. В соответствии со ст. 31 и 32 Устава о содержащихся под стражею надзирателям из унтер-офицеров и рядовых сохранялись выслуженные ими в войсках пенсии. В целях поощрения надзирателям и надзирательницам в соответствии со ст. 33 Устава были предусмотрены надбавки к жалованью по прошествии нескольких лет (если выражаться современным языком, это можно назвать процентной надбавкой за выслугу лет к окладу денежного содержания). Таким образом, сотрудникам тюремной службы, исправно прослужившим 5 лет, оклад содержания увеличивался на 1/3, прослужившим 10 лет – еще на 1/3, а прослужившим 15 лет назначался двойной оклад содержания за дальнейшую службу1.
Представляется необходимым отметить, что при поступлении на службу начальниками тюрем брались у надзирателей письменные обязательства, в которых говорилось, что они могли оставить надзирательскую службу не ранее, чем прослужив год, и предупредить о намерении оставления службы за две недели. Ранее года они могли оставить службу только по болезни, которую необходимо было засвидетельствовать тюремному врачу, или по иным уважительным причинам2. Мы считаем, что таким обязательством руководство тюремной системы стремилось удержать как можно дольше на службе надзирателей и боролось с текучестью кадров. Однако обязательный срок службы предусматривался не только в России, но и в других странах, например в Пруссии (Германия), обязательный срок службы был не менее 2 лет3.
В царской России будущие надзиратели при поступлении на должность обязаны были сделать денежный залог в сумме 10 рублей, который служил
1См.: Уголовно-исполнительное законодательство России XIX – начала XX века : сборник нормативных актов. С. 33.
2См.: Познышев С. В. Очерки тюрьмоведения. 2-е изд., испр. и доп. М., 1915.
С. 227.
3См.: Тюремная статистика Пруссии (с 1 апреля 1910 г. по 31 марта 1911 г.) // Тюремный вестник. 1912. № 5. С. 1009.
48
гарантом их службы, а старшие надзиратели – 15 рублей. Сумма залога удерживалась у надзирателей из жалованья в течение первых пяти месяцев. Залоги надзирателей сдавались в местное казначейство на депозит губернских и полицейских управлений или в ссудо-сберегательные кассы на отдельные книжки, где имелась подпись: «залог такого-то надзирателя»1. Залоговые сберкнижки хранились в личных делах тюремной стражи. Таким образом, надзиратели, которые добросовестно выполняли все свои обязательства, могли получить свой залог с процентами, а надзиратели, которые увольнялись по отрицательным основаниям, не имели права на эти деньги.
Надо заметить, что при становлении уголовно-исполнительной системы России правительство уделяло определенное внимание формированию правового положения ее работников. Исходя из правового положения все служащие по тюремному ведомству подразделялись на две группы: классные чины и нижние чины (вольнонаемная тюремная стража). Нижние чины не имели классного чина, но, как и классные чины, имели некоторые преимущества и права, такие как право на пенсию.
Однако несоответствие размера вознаграждения тюремных служащих тяжелому и опасному труду осознавалось Министерством юстиции и обсуждалось на заседании Совета Министров по вопросам увеличения штатов и окладов чинов тюремной администрации2.
Исследование показало: несмотря на то что жалованье тюремного персонала было относительно небольшим, недостатка в претендентах на вакантные административные должности (начальников тюрем и их помощников) не было. Так, анализ приема и увольнения с административных должностей по тюремному отделению Енисейской губернии за 1903–1912 гг. свидетельству-
1См.: Сборник узаконений и распоряжений по тюремной части. Справочная книга для тюремных инспекторов, тюремных комитетов и их отделений, начальников тюрем, земских управ, попечителей земских арестных домов и других должностных лиц губернских, уездных и непосредственных управлений местами заключения / сост. Т. М. Лопато.
Пермь, 1903. С. 155.
2См.: Законопроекты по Главному тюремному управлению, рассмотренные Советом Министров и внесенные на рассмотрение законодательных учреждений. С. 292.
49
ет о том, что количество поступающих на службу превышало число увольняемых1. Безусловно, определенную роль в этом играло постепенное распространение новой штатной численности тюремных учреждений, но вместе с тем представляется, что это также говорит об определенной кадровой стабильности.
Если при поступлении на административные должности не последнюю роль играла сословная принадлежность, то на должности тюремной стражи принимались в основном выходцы из крестьянской среды. На наш взгляд, это объясняется следующим: во-первых – неся значительную тяжесть налогового бремени, крестьяне являлись основной опорой империи; во-вторых – небольшое денежное содержание надзирателей не прельщало образованных людей устраиваться на эти должности.
Бедность низших чинов тюремной стражи доходила до того, что они увеличивали свои доходы за счет заключенных, пронося запрещенные предметы за определенную плату либо занимая у них деньги. В некоторых местах кадровый вопрос обострялся настолько, что отдельные тюремные начальники ставили вопрос о назначении на должности надзирателей бывших арестантов, которые во время отбывания наказания в тюрьме отличались хорошим поведением2.
В каждой тюрьме велась книга приказов, в которой содержалась следующая информация: о назначении теремных надзирателей и их денежном содержании, наложении взысканий на надзирателей и их награждении, об увольнении в отпуск и отправке на учебные сборы, с указанием на то, сохраняется денежное содержание или нет, об увольнении надзирателей со службы с указанием его причин. На каждого надзирателя было заведено особое дело (сегодня это личное дело сотрудника), в котором хранились или копии всех приказов, или ссылки на их номера, записанные в указанной книге, а также документы, удостоверяющие личность, сведения с прежнего места
1См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 152−153.
2См.: Там же. С. 171.
50
службы, подписка надзирателя, сведения о размерах залога и другая переписка, имевшая отношение к его служебной деятельности1.
Финансовое содержание тюремных чиновников складывалось из оклада по должности, столовых денег, добавочного содержания, назначавшегося за выслугу лет, и квартирных денег2. Добавочное содержание за выслугу лет назначалось на основании ст. 33 Устава о содержащихся под стражей. Надзиратели, которые были уволены со службы по собственному желанию или вследствие упразднения должности, при поступлении вновь на тюремную службу имели право на добавочное содержание, однако время, проведенное вне службы, исключалось из общего срока выслуги, то есть это содержание назначалось лишь за непрерывную службу.
Особенно внимательно следует рассмотреть вопрос о пенсиях и единовременных пособиях тюремных надзирателей. Чины тюремной администрации на основании Закона от 15 июня 1887 г. пользовались сокращенным сроком выслуги на пенсию из расчета 25 лет службы за 35 лет3.
Согласно приложению к ст. 549 Устава о пенсиях и единовременных пособиях общий срок выслуги лет тюремной стражи для назначения полной пенсии определялся в 30 лет, а половинной – в 20 лет. Для лиц, поступающих на службу в тюремную стражу из войсковых частей или из отставных либо запасных нижних чинов конвойных команд, срок выслуги для получения полной пенсии сокращался на 5 лет4. Однако надзиратели этой категории при увольнении с тюремной службы имели право воспользоваться только одной пенсией: или получаемой за военную службу, или вновь выслуженную в тюремной службе, исходя из того, какая из них была выше.
Чины тюремной стражи, выходившие в отставку по состоянию здоровья или в результате неизлечимой болезни, которые не имели возможности
1См.: Сборник узаконений и распоряжений по тюремной части. Справочная книга для тюремных инспекторов, тюремных комитетов и их отделений… С. 156.
2См.: Печников А. П. Указ. соч. С. 185.
3См.: Отчет по Главному тюремному управлению за 1908 год // Тюремный вест-
ник. 1910. № 2. С. 16.
4См.: Сборник узаконений и распоряжений по тюремной части. Справочная книга для тюремных инспекторов, тюремных комитетов и их отделений… С. 162.