Капустина Е.Г. Административная деятельность полиции Ч. 4

окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;

–формирований комитета санитарно-эпидемиологического надзора;

–ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

–служб наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Министерства экономического развития и торговли;

–геофизической службы Российской академии наук, оперативных групп постоянной готовности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

2) силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе:

–военизированных и невоенизированных противопожарных, поисковых, аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных формирований федеральных органов исполнительной власти;

–формирований Всероссийской службы медицины катастроф;

–формирований ветеринарной службы и службы защиты растений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

–специально подготовленных сил и средств гражданской обороны Российской Федерации;

–служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации;

–восстановительных и пожарных поездов Министерства путей сообщения Российской Федерации и других сил и средств федеральных органов исполнительной власти.

В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в пределах конкретной территории устанавливается один из следующих режимов функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций:

1) режим повседневной деятельности – при нормальной производст- венно-промышленной, радиационной, химической, биологической, сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий

иэпизоотии;

2)режим повышенной готовности – при ухудшении той или иной указанной выше обстановки, при получении прогноза о возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

3)режим чрезвычайной ситуации – при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При установлении режима чрезвычайной ситуации осуществляются следующие меры:

181

–организация защиты населения;

–выдвижение оперативных групп в район чрезвычайной ситуации;

–организация ликвидации чрезвычайной ситуации;

–определение границ зоны чрезвычайной ситуации;

–организация работ по обеспечению устойчивого функционирования отраслей экономики и объектов, первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;

–осуществление непрерывного контроля за состоянием окружающей природной среды в районе чрезвычайной ситуации; за обстановкой на аварийных объектах и на прилегающей к ним территории.

Стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, эпифитотии и крупные аварии техногенного характера – это чрезвычайные ситуации, зна-

чительно влияющие на состояние общественного порядка и общественной безопасности, резко изменяющие оперативную обстановку в городе, районе, крае и области. Для поддержания правопорядка и решения других правоохранительных задач в единой системе предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: а) федеральная служба гражданской обороны охраны общественного порядка МВД России1 и б) федеральная противопожарная служба гражданской обороны МЧС России2. В частности, на федеральную службу гражданской обороны охраны общественного порядка МВД России возложена задача по организации и проведению мероприятий, направленных на поддержание общественного порядка в городах и других населенных пунктах, на маршрутах эвакуации населения, а также обеспечение охраны материальных и культурных ценностей.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О защите населения

итерриторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным Законом «О полиции» и постановлениями Правительства РФ на органы внутренних дел в этих условиях возлагаются следующие задачи:

–обеспечение общественного порядка, общественной безопасности

испокойствия населения; недопущение использования обстановки чрезвычайной ситуации для совершения преступлений; выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений;

–участие в спасении людей, оказание неотложной помощи пострадавшим, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии или бедственном положении;

1 См.: О федеральных службах гражданской обороны: Постановление Правительства Рос. Федерации от 18.11.1999 № 1266 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 47, ст. 5718.

2 Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» ГПС МВД России передана в МЧС России // Рос. газ. 2001.14 нояб.

182

–предотвращение повреждений и гибели материальных ценностей; организация охраны оставшегося без присмотра государственного, общественного имущества и личной собственности граждан;

–обеспечение безопасности дорожного движения, оказание содействия в эвакуации населения;

–оказание содействия органам здравоохранения и ветеринарного надзора в проведении карантинных мероприятий;

–оказание содействия райгороблвоенкоматам при обнаружении неразорвавшихся бомб, снарядов, мин и т. п.;

–оказание содействия при осуществлении дозиметрического контроля и др.

На состояние общественного порядка и общественной безопасности

вусловиях стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций оказывают существенное влияние следующие факторы:

а) характер протекаемого явления природы, или других чрезвычайных ситуаций, их интенсивность, разрушительная сила, продолжительность, территория распространения;

б) психическое состояние людей, обусловленное особенностями восприятия и оценки этих явлений, подготовленность населения и адаптация к ним;

в) подготовленность организаций, учреждений и предприятий к чрезвычайным ситуациям, организация их деятельности, в том числе и органов внутренних дел.

Таким образом, в условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных ситуаций обычные формы охраны общественного порядка становятся нeэффективными, поэтому работа в этих условиях требует повышенной мобилизации личного состава органов внутренних дел, создания надежной системы управления, поддержания четкого взаимодействия с местными органами власти. Умелое обеспечение охраны общественного порядка в экстремальных обстоятельствах позволяет предотвратить панику, не допустить совершение тяжких преступлений, своевременно оказать помощь населению и, в конечном счете, обеспечить проведение всего комплекса неотложных мероприятий.

2.Административно-правовые режимы и их характеристика. Деятельность ОВД в условиях административно-правовых режимов

Необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайной ситуации, влияет на изменения характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управле-

183

ния в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, установление специального административно-правового режима жизнедеятельности1.

Деятельность ОВД зависит от вида административно-правового режима экстремальной ситуации, введение которого всегда является временной мерой, продиктованной наличием чрезвычайной ситуации.

При введении того или иного административно-правового режима важно соблюдать принцип адекватного реагирования, призванный предотвратить чрезмерное вмешательство государственных органов в конституционный статус личности.

Каждому типу чрезвычайной ситуации соответствует свой вид чрезвычайного (административно-правового) режима; в рамках одного режима перечень используемых мер может быть уже или шире, а по характеру более жестким или умеренным.

Выбор того или иного административно-правового режима зависит от степени кризисности экстренной ситуации и характеристики ее элементов: степени и вида угрозы безопасности; характера поражающих факторов; масштабности и временного аспекта протекания чрезвычайной ситуации; последствий, их цепного характера.

Действующее законодательство РФ предусматривает три основных вида режима, связанных с чрезвычайной ситуацией: чрезвычайного, воен-

ного положения и особых условий.

В чрезвычайных ситуациях ОВД используют особые формы, методы деятельности и тактические приемы; привлекают не только все силы и средства, но также дополнительные силы для ликвидации последствий и восстановления нормальных условий жизнедеятельности. Они действуют в условиях, связанных с риском для жизни сотрудников, быстрого и непредвиденного изменения обстановки, возникающих сложностей с обеспечением связью, получением информации, дефицита времени для принятия решений. В этих условиях возникает необходимость создания оперативных штабов, через которые руководители ОВД непосредственно управляют силами и средствами подчиненных и приданных сил. Они вводят специальные планы по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Задачи органов внутренних дел и внутренних войск при чрезвычайных обстоятельствах2:

1)участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований;

2)ликвидация банд;

1 См.: Анисимов В. С. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях техногенного характера: дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 40-41.

2 См.: Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: утв. Указом Президента Рос. Федерации от 11.07.2004 № 868.

184

3)освобождение заложников;

4)участие в предупреждении, пресечении (подавлении) вооруженного мятежа;

5)пресечение массовых беспорядков;

6)участие в пресечении захвата важных объектов;

7)участие в пресечении массовых беспорядков в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы;

8)участие в пресечении террористических акций на объектах, обслуживаемых органами внутренних дел;

9)участие в освобождении заложников в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы;

10)розыск и задержание вооруженных и особо опасных преступников (вооруженных дезертиров);

11)пресечение блокирования транспортных коммуникаций;

12)участие в предупреждении и пресечении угона транспортных

средств;

13)участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного (экологического) характера;

14)оказание содействия органам пограничной службы ФСБ России1;

15)пресечение захвата собственных объектов органа внутренних дел. Оперативные планы деятельности органов внутренних дел опреде-

ляются спецификой каждого вида чрезвычайных ситуаций. Однако, помимо перечисленных выше задач, сосредоточенных в планируемых мероприятиях, ОВД привлекаются к оповещению населения о грозящей опасности, осуществлению контроля за соблюдением режимных ограничений, оцеплению пораженных зон и обезвреживанию очагов опасности, физической защите и охране режимных объектов и территорий, эвакуации населения, животных и имущества из опасных зон, охране мест их временного размещения, розыску и спасению пострадавших, учету погибших, борьбе с паникой, ложными слухами, мародерством и т. д.

Правовой режим чрезвычайного положения (ЧП) — это особый правовой режим деятельности органов государства, предприятий и организаций, допускающий установленные законом ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей с целью предотвращения угрозы безопасности граждан, оказания им необходимой помощи и охраны конституционного строя. Чрезвычайное положение вводится на всей или части территории Российской Федерации.

1 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11.03.2003 № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» Федеральная пограничная служба Российской Федерации упразднена и ее функции по проведению мероприятий, связанных с защитой Государственной границы Российской Федерации, переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

185

Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», представляется возможным констатировать, что цель введения режима ЧП – обеспечение защиты государственного и общественного строя, прав и интересов граждан от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Эта цель во многом определяет содержание режима ЧС.

Поэтому в экстремальных условиях, вызванных природными, техногенными или социальными факторами, органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

В ст. 88 Конституции Российской Федерации говорится: «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренным федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

С момента введения режима ЧП на соответствующей территории начинают действовать меры государственного управления. В частности, на время действия1 (30 или 60 суток) режима ЧП изменяется компетенция органов государственной власти. В Российской Федерации указанные процессы характеризуются увеличением объема полномочий органов власти федерального центра в отношении органов субъектов Российской Федерации. Это правило действует в том случае, если режим ЧП будет введен на территории субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение федеральному органу управления, назначенному Президентом Российской Федерации (ст. 25)2.

Могут быть образованы специальные временные органы (комендатуры), которым передаются полностью или частично распорядительные и

1В соответствии с ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении» срок действия ЧП, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях – 60 суток.

По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

2На территории, на которой введено ЧП в соответствии со ст. 22 ФКЗ «О чрезвычайном положении», может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления или федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП.

186

исполнительные полномочия органов власти и управления на территориях, где введено чрезвычайное положение (ст. 24).

На период чрезвычайного положения могут устанавливаться меры и временные ограничения, которые условно можно разделить на меры общего характера1, т. е. действующие вне зависимости от причин, послуживших основаниями введения ЧП, и специального характера, дополняющие первые и зависящие от обстоятельств введения ЧП2 (ст. ст. 12, 13).

Кроме этого о чрезвычайности ситуации, послужившей основанием для введения ЧП, говорят и следующие меры, применяемые государственными органами для нормализации обстановки. Так за нарушение правил комендантского часа граждане задерживаются до его окончания, а не имеющие при себе документов – до установления их личности, но не более трех суток. Задержанные и их вещи могут подвергаться досмотру.

За нарушение всех остальных требований и ограничений режима чрезвычайного положения в соответствии со ст. 20.5 КоАП РФ (за исключением правил комендантского часа) предусмотрена административная ответственность.

Согласно ст. 63 УК РФ совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках является обстоятельством, отягчающим наказание.

1В ст. 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении» перечислены меры и временные ограничения, применяемые при введении ЧП, к которым относятся:

– приостановление полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления;

– особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории;

– усиление ООП и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

– установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия;

– введение запрета на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий и забастовок;

– ограничение движения транспортных средств и их досмотр и др.

2Так в ст. 12 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится, что при попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженных мятежах, массовых беспорядках и других подобных противоправных актах, создающих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть применены следующие меры и ограничения:

– установление комендантского часа;

– проверка документов в местах скопления граждан, а в отдельных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия – личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

– введение цензуры, ограничение свободы печати и других средств массовой информации и др.

187

Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» принят во исполнение частей 2 и 3 статьи 87 Конституции РФ, согласно которым военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Законом регламентируются порядок и основания введения и отмены военного положения, определяется содержание этого режима, устанавливаются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению режима, основания и порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, правовое положение граждан и организаций в условиях военного положения.

В соответствии со ст. 1 данного Закона под режимом военного положения понимается особый правовой режим, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России.

Основными характерными чертами военного положения являются: а) государственные полномочия по организации обороны, обеспече-

нию безопасности и общественного порядка могут быть переданы в руки органов военного управления;

б) органы военного управления наделяются полномочиями чрезвычайного характера, а также правом издания общеобязательных правовых актов;

в) обеспечиваются права и свободы граждан; г) на государственные органы, организации (независимо от формы

собственности) и граждан возлагаются дополнительные оборонные обязанности1;

1 Так, из анализа ст. ст. 10, 13, 17, 18 и 21 Закона РФ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и ст. 18 ФКЗ «О военном положении» следует, что при объявлении военного положения у граждан РФ возникают следующие дополнительные обязанности:

–являться по вызову в военные комиссариаты для определения своего предназначения, а также выполнять требования, изложенные в полученных мобилизационных предписаниях, повестках и распоряжениях военных комиссаров;

–предоставлять в соответствии с законодательством РФ, в целях обеспечения обороны и безопасности государства здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в их собственности, с возмещением государством нанесенных ими убытков в порядке, определенным Правительством РФ;

–участвовать в выполнении работ, в целях обеспечения обороны страны, а также деятельности специальных формирований;

188

д) усиливается юридическая ответственность за определенные правонарушения.

В период военного положения вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и организации могут вести боевые действия по отражению агрессии независимо от объявления состояния войны. С момента общей или частичной мобилизации осуществляются мероприятия по приведению вооруженных сил и других войск на организацию и состав, предусмотренный для военного времени, а также по переводу органов государственной власти, местного самоуправления на работу в условиях военного времени.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

К функциям ОВД РФ в этот период относится:

-участие в организации территориальной обороны России совместно

сВооруженными силами и другими войсками и воинскими формированиями

-организация разработки, и осуществление комплекса мер по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий гражданской обороны,

-повышение устойчивости работы ОВД и внутренних войск в условиях военного времени.

Особые условия – это обстановка вызванная чрезвычайными природными и социально-биологическими явлениями, влекущая установление специального правового режима, характеризующаяся введением в действие мероприятий, усиливающих полномочия органов государственной власти (создание чрезвычайных органов1, издание специальных правовых актов, применение «усиленных» мер охраны общественного порядка), в целях восстановления и поддержания должного порядка общественной жизни, защиты населения и его здоровья, охраны собственности, оказания

– не выезжать с момента объявления мобилизации с места жительства (в случае состояния на военном учете) без разрешения военных комиссаров района или города (в городах без районного деления).

1 В соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихийных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводится противопаводковыми и другими специальными органами. В соответствии с Законом РФ «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения» для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граждан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные эпидемические комиссии.

В целях повышения готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях повсеместно действуют постоянные, чрезвычайные комиссии на всех уровнях государственного управления.

189

помощи пострадавшим и обеспечения перехода к нормальному функционированию государственных органов и общественных организаций1.

Особые условия – это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения. Иными словами, об особых условиях можно говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но ЧП не объявляется.

Чрезвычайная ситуация, дающая основания установить «особые» условия, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без расширения их административно-властных полномочий.

Законодатель не определяет перечень режимных мер «особых» условий, объясняя это значительным разнообразием экстремальных ситуаций. Однако, анализ различных нормативных актов позволяет создать перечень

мер, необходимых для ликвидации угрозы безопасности и нормализации обстановки в период режима особых условий:

–установление особого режима въезда и выезда (п. 1 ст. 3 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»)2;

–усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

–ограничение движения транспортных средств и их досмотр;

–закрытие промышленных предприятий, установление особого режима их деятельности, ограничение предпринимательства;

–долгосрочное отселение граждан с территорий, на которых невозможно дальнейшее проживание;

–временное выселение (эвакуация) граждан;

–мобилизация трудоспособного населения;

–мобилизация материально-технических ресурсов предприятий и организаций;

–особый порядок распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;

–установление карантина (ст. 6 Федерального закона от 30.03.1999

№52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»)3. Таким образом, под деятельностью органов внутренних дел по обес-

печению общественного порядка и безопасности в чрезвычайных ситуаци-

1См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: монография. М., 2000. С. 123-124.

2Ведомости Рос. Федерации. 1992. № 33, ст. 1915.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650.

190