Капустина Е.Г. Административная деятельность полиции Ч. 4

нарушением установленных правил и предписаний или невыполнением требования должностного лица либо игнорированием запрета, им наложенным. Это – ст. 19.13 КоАП РФ (заведомо ложный вызов специализированных служб) и ст. 19.23 КоАП РФ (подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт).

С точки зрения законодательной конструкции, составы почти всех правонарушений, предусмотренных 19 главой, имеют формальный характер. Для квалификации деяний по статьям данной главы не требуется доказывать связь совершенного деяния с наступлением указанных в статье конкретных вредных последствий, достаточно совершения деяния, противоречащего требованиям конкретных нормативных актов либо законному распоряжению соответствующих государственных органов или должностных лиц. Исключение составляет ст. 19.16, предусматривающая ответственность за небрежное хранение паспорта, повлекшее его утрату.

Анализ главы 19 КоАП РФ, позволяет все виды административных правонарушений, посягающих на порядок управления, условно разделить на определенные группы.

1.Правонарушения, посягающие на нормальное функционирование органов государства, осуществляющих правоохранительные и надзорные функции (неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ) и др.).

2.Правонарушения, посягающие на управленческие отношения в сфере экономики (непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ) и др.).

3.Правонарушения, посягающие на установленный порядок в сфере разрешительной системы (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (ст. 19.20 КоАП РФ) и др.).

4.Правонарушения, посягающие на установленный порядок паспортного регистрационного режима (проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15 КоАП РФ) и др.).

5.Иные правонарушения (самоуправство (ст. 19.1 КоАП РФ), умышленное повреждение и срыв печати (пломбы) (ст. 19.2 КоАП РФ) и др.).

Рассмотрим наиболее типичные правонарушения в анализируемой сфере.

Статьей 19.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за самоуправство, т. е. самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление сво-

141

его действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам.

Статья содержит два состава правонарушения. Во-первых, самовольное осуществление своего действительного права, во-вторых, самовольное осуществление своего предполагаемого права. Действительным является право, принадлежащее гражданину или должностному лицу на основании закона либо подзаконного акта. Предполагаемым правом признается право, не принадлежащее гражданину или должностному лицу, но

всилу заблуждения реализуемое ими как действительное.

Вматериалах дела об административном правонарушении должен быть точно определен нормативный правовой акт, которым установлен порядок осуществления своего действительного или предполагаемого права. Следует отметить, что порядок осуществления законного интереса не рассматривается объектом защиты ст. 19.1 КоАП РФ.

Основными признаками, составляющими объективную сторону данного правонарушения, являются: а) наличие порядка реализации права, установленного федеральным законом или иным нормативным правовым актом, б) активные действия гражданина или должностного лица по осуществлению своего действительного либо предполагаемого права, в) отсутствие существенного вреда, причиненного при этом гражданам или юридическим лицам.

Необходимо отличать самоуправство – административное правонарушение от самоуправства – преступления. Уголовно наказуемым самоуправство (ст. 380 УК) становится в том случае, если: а) правомерность самоуправных действий оспаривается организацией или гражданином и б) указанными действиями причинен существенный вред.

Существенный вред может быть материальным или моральным, его наличие на момент совершения противоправного деяния определяет суд. При этом существенность вреда не обязательно определяется суммами, эквивалентными размеру материального ущерба. Должно оцениваться воздействие нанесенного вреда на моральное и материальное состояние потерпевшего.

Самоуправство может быть совершено как с умыслом, так и по неосторожности, второе, как правило, в случае реализации субъектом предполагаемого права.

Субъектом правонарушения может являться только физическое лицо, – гражданин или должностное лицо, в том числе лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Статья 19.2 КоАП РФ предусматривает ответственность за умышленное повреждение или срыв печати (пломбы). Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор (контроль), в том числе органов внутренних дел, и иных органов, наделены правом опечатывать и

142

опломбировывать помещения, транспортные средства, места хранения документов, денег, материальных ценностей, кассы, сейфы и т. д. в целях обеспечения сохранности перечисленного имущества, запрещения и приостановления деятельности предприятий, обеспечения сохранности имущества, на которое наложен административный арест (ч. 5 ст. 27.14 КоАП РФ) и в других предусмотренных действующим законодательством случаях.

Опечатывание производится нанесением печати, позволяющей идентифицировать орган, уполномоченное должностное лицо (номерная, с указанием фамилии, должности и т.д.), на сургучные, пластичные либо бумажные, или иные носители. Опломбирование осуществляется посредством закрепления металлической, пластиковой или иной пломбы посредством пломбира.

Должностные лица органов внутренних дел (полиции) осуществляют опечатывание (опломбирование) при осуществлении таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как задержание транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ) и арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ).

С объективной стороны рассматриваемое правонарушение проявляется в активных действиях, выражающихся в повреждении (нарушении целостности), или срыве носителя печати (пломбы), наложенной уполномоченным на то должностным лицом. Последствием повреждения может быть и невозможность идентифицировать орган, уполномоченное должностное лицо.

Повреждение пломб грузовых вагонов, автомобилей и автомобильных прицепов, контейнеров, трюмов, грузовых отсеков и других грузовых помещений плавучих средств и воздушных судов образует самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 11.15 КоАП РФ. Уничтожение, повреждение, утрата либо изменение средств идентификации, примененных таможенным органом, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст.16.11 КоАП РФ.

Субъектом административного правонарушения может быть гражданин или должностное лицо.

Наиболее распространенным правонарушением, в анализируемой сфере, которое совершается в отношении сотрудников полиции, является неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции (ст. 19.3 КоАП РФ).

Федеральный закон РФ «О полиции», устанавливает специальный административно-правовой статус сотрудников полиции при исполнении ими своих служебных обязанностей. Данная статья КоАП РФ предусматривает гарантии реализации этого специального статуса. Эти гарантии распространяются также на лиц рядового и начальствующего состава ор-

143

ганов внутренних дел, не являющихся сотрудниками полиции, а также стажеров во время испытательного срока, привлекаемых к выполнению задач полиции.

Административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ, выражается, например, в неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, военнослужащего или сотрудника органов уголовно-исполнительной системы прекратить противоправные действия; в недопущении сотрудника в помещение при преследовании лица, подозреваемого в совершении преступления, и т. д. Отличительными признаками данного правонарушения являются выполнение указанными лицами обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности и законность их действий (требований).

Самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 12.25 КоАП РФ образует невыполнение требования сотрудника полиции о предоставлении транспортного средства или об остановке транспортного средства.

Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военнослужащего в целях воспрепятствования их законной деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности образует объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 317 УК РФ.

Применение насилия либо угроза применения насилия в отношении представителя власти в связи с исполнением им своих должностных обязанностей образует состав преступления, ответственность за которое устанавливается ст. 318 УК РФ, а публичное оскорбление представителя власти при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением – ст. 319 УК РФ.

Санкция рассматриваемой статьи предусматривает возможность применения наказания в виде административного ареста, постановление о котором вправе выносить только судьи, однако рассмотрение дел о правонарушениях, предусмотренных этой частью статьи, не отнесено к компетенции судей (ст. 23.1 КоАП РФ).

Статья 19.15 КоАП РФ предусматривает ответственность за проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации.

Рассматриваемая статья состоит из двух частей. Первая часть содержит юридическое основание для привлечения к ответственности граждан Российской Федерации за проживание без регистрации или без удостоверения личности. Вторая часть – административную ответственность лиц, нарушающих правила регистрационного учета. Ответственности за данное правонарушение подлежат только граждане Российской Федерации.

Под гражданством Российской Федерации, согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федера-

144

ции»1 понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Всоответствии со ст. ст. 5, 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданами РФ являются:

а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу настоящего Федерального закона;

б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с указанным Федеральным законом.

Гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

Согласно ст. 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.

Всоответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 8282, паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим его личность на территории Российской Федерации.

Паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие возраста 14 лет

ипроживающие на территории РФ. Бланки паспорта изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке.

Согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3 основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане РФ осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, признаются: паспорт гражданина РФ; дипломатический паспорт; служебный паспорт; паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Объективную сторону данного правонарушения, характеризуют проживание или пребывание гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному такому удостоверению либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

1См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.

2См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3444.

3См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4029.

145

Содержание понятий «место пребывания» и «место жительства» определено в Законе РФ от 25 июня 1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Именно с данными понятиями, как представляется, связывается установление законодателем ответственности за «проживание» или «пребывание» без документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта). Совмещение в диспозиции ч. 1 данной статьи положений об отсутствии документа, удостоверяющего личность, и регистрации по месту пребывания или по месту жительства предписывает должностному лицу, принимающему решение о возбуждении дела о данном правонарушении, устанавливать в случае отсутствия у гражданина РФ удостоверения личности гражданина (паспорта) его регистрацию по месту пребывания или жительства.

Ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационнораспорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения:

–государственных и муниципальных предприятий и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления;

–жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищного фонда;

–жилищно-строительных и жилищных кооперативов;

–гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения;

–организаций иных организационно-правовых форм.

Органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых администра- тивно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах – органы местного самоуправления.

Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания. В случае отказа гражданам в регистрации по месту пребывания органы регистрационного учета обязаны в трехдневный срок со дня получения документов письменно уведомить их о причинах отказа.

146

Отказ органов регистрационного учета в регистрации граждан по месту пребывания может быть обжалован ими вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий в порядке подчиненности орган регистрационного учета или в суд.

Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, в трехдневный срок со дня обращения граждан передают документы вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в органы регистрационного учета. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется в жилые помещения любых форм собственности без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Следует учитывать, что документы на регистрацию в соответствии со ст. 6 Закона должны быть поданы в органы регистрационного учета не позднее 7 дней со дня прибытия гражданина на новое место жительства.

Следует также иметь в виду уведомительный характер регистрации граждан РФ по месту жительства, выявленный Конституционным Судом РФ в постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П1, что, однако, не отменяет обязательности самой регистрации.

Объективная сторона по ч. 2 данной статьи характеризуется допущением лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, либо гражданином в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности помещении проживания граждан РФ, нарушающих установленный названными нормативными правовыми актами порядок.

Субъектом предусмотренного ч. 1 указанной статьи административного правонарушения является гражданин РФ, достигший 16-летнего возраста, а ч. 2 – юридическое лицо, должностное либо физическое лицо, ответственные за обеспечение правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения (см. ст. 2 Закона), должностные лица органов внутренних дел, ответственные за выдачу и замену паспортов, обеспечение контроля за регистрацией граждан. При этом законодателем в данной статье не установлены дифференцированные штрафные санкции для юридических и должностных лиц.

К ответственности за данное правонарушение не могут быть привлечены военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, или гра-

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 6, ст. 783.

147

ждане, имеющие удостоверяющие личность гражданина документы, выдаваемые органами внутренних дел.

С субъективной стороны вина предполагает умысел либо неосторожность, например при несвоевременной замене документа, удостоверяющего личность (паспорта).

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов внутренних дел.

Статьей 19.16 КоАП РФ предусмотрена ответственность за умышленную порчу удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрату удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, в рамках которых обеспечивается целостность и сохранность паспорта гражданина как основного документа, удостоверения его личности.

Объективная сторона может быть выражена в следующих деяниях:

1.Уничтожение паспорта.

2.Порча паспорта.

3.Небрежное хранение паспорта.

Уничтожение паспорта, ликвидация его бланка возможны различными способами: сожжением, воздействием химических веществ, использованием специальных устройств для уничтожения бумаги и другими способами. Ликвидация паспорта является результатом уничтожения1.

Порча паспорта может иметь место в двух случаях. Первый случай – воздействие на паспорт, в результате которого происходит частичная утеря информации, в нем зафиксированной, повреждение или изъятие отдельных листов паспорта, повреждение фотографии и иное. Второй случай – приведение паспорта в недействительное состояние, за исключением случаев, когда недействительным паспорт признается по истечении установленного времени2. Условия признания паспорта недействительным определены в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации3. Недействительным паспорт признается, если в него внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации.

Небрежное хранение в качестве объективной стороны выступает только в том случае, если наступило общественно вредное последствие в

1См.: Научно-практическое пособие по применению КоАП РФ / под ред. заместителя председателя Верховного Суда Рос. Федерации П. П. Серкова. М.: НОРМА, 2006. С. 667.

2См.: Там же. С. 668.

3См.: Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 08.07.1997 № 828 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3444.

148

виде утраты паспорта. Таким образом, в этой части речь идет о материальном составе данного административного правонарушения.

Субъектами ответственности при небрежном хранении паспорта, повлекшем его утрату, выступает только сам владелец данного документа, даже если паспорт добровольно передан иным лицам на временное хранение.

За уничтожение или порчу паспорта КоАП РФ предусматривает административную ответственность в виде предупреждения или административного штрафа. Данные меры административного наказания назначаются только при условии совершения порчи паспорта умышленно.

Следовательно, в материалах дела об административном правонарушении должны быть данные, свидетельствующие об умысле при порче удостоверения личности (паспорта).

Небрежное хранение паспорта, повлекшее его утрату, может совершаться по неосторожности. При этом необходимо доказать причинноследственную связь между небрежностью хранения паспорта и его утратой. Небрежность хранения определяется должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении.

3. Особенности производства и исполнения наказаний по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность

и установленный порядок управления

Производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность и установленный порядок управления является разновидностью административ- но-юрисдикционного производства и представляет собой четко регламентированную законодательством совокупность процессуальных действий должностных лиц органов внутренних дел, направленных на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выяснение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в указанных сферах.

Целью производства по делу об административном правонарушении является полная, всесторонняя и своевременная реализация материальных норм об административной ответственности.

Для организации юрисдикционной деятельности необходимо четкое разграничение полномочий сотрудников органов внутренних дел, наделенных правом осуществления производства по делу об административном правонарушении. Правильное решение вопросов подведомственности яв-

149

ляется необходимым условием квалифицированного, оперативного разрешения дела. Это обусловлено следующими факторами:

1.Для принятия квалифицированного решения по делу необходимо наличие специальных знаний законодательства об административных правонарушениях, регулирующего административно-правовые отношения в конкретной сфере для правильной квалификации правонарушений.

2.Для обеспечения оперативного производства по делу необходимо соблюдать сроки производства, установленные КоАП РФ (сроки задержания, составления процессуальных документов, направление по подведомственности).

Особенности производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность и установленный порядок управления обусловлены несколькими факторами.

Во-первых, осуществляя производство по делам об административных правонарушениях указанной категории, должностные лица органов внутренних дел в зависимости от объема и сложности процессуальных действий могут осуществлять как обычное, так и упрощенное производство.

Во-вторых, по всем правонарушениям против порядка управления не предусмотрена возможность проведения административного расследования.

В-третьих, в зависимости от подведомственности дел о правонарушениях указанной категории и полномочий должностных лиц на составление протокола об административном правонарушении выделяются три группы правонарушений, которые пресекают должностные лица органов внутренних дел1.

Первую группу составляют правонарушения, пресекая которые сотрудники органов внутренних дел имеют право применять меры обеспечения производства по делам об этих правонарушениях по своему усмотрению, составлять протокол об административном правонарушении, а уполномоченное должностное лицо органа внутренних дел – рассмотреть дело по существу и назначить наказание.

В указанную категорию входят: умышленное повреждение или срыв печати (пломбы) (ст. 19.2 КоАП РФ); проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15 КоАП РФ); нарушение правил государственной реги-

страции транспортных средств всех видов, механизмов и установок (ст. 19.22 КоАП РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его

1 См.: Административная деятельность органов внутренних дел: учебник / под ред. В. П. Сальникова. В 2 ч. Ч. 2. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 319.

150