Вопрос 46. Управление в области использования и охраны земель.

Государственное управление использованием и охраной земель, являясь разновидностью социального управления, осуществляется с учетом конституционного положения о том, что земля в РФ используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9 Конституции РФ). Государственные органы как управляют землей, находящейся в государственной собственности, так и следят за ее использованием иными субъектами.

Основные черты института государственного управления использованием и охраной земель:

1. Осуществляется уполномоченными государственными органами, органами местного самоуправления.

2. Осуществляется посредством принятия актов управления, совершения соответствующих действий в пределах компетенции.

3. Публичная деятельность, направленная на организацию использования и охраны земель.

Виды государственного управления использованием и охраной земель:

1. В отношении деятельности, осуществляемой частными собственниками земельных участков, в целях обеспечения публичных интересов (например, контроль за использованием частных земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием).

2. В отношении лиц, использующих государственные (муниципальные) земельные участки на вещном праве, на праве аренды либо на иных правах.

3. Управление землями, находящимися в публичной собственности.

Общие принципы государственного управления:

1. Конституционность.

2. Законность осуществления действий органами и должностными лицами.

3. Целесообразность.

4. Обоснованность принятия управленческих решений.

5. Справедливость, основанная на существующем порядке управления.

6. Компетентность (органы управления действуют в пределах своей компетенции).

Специальные принципы государственного управления использованием и охраной земель:

1. Приоритет здоровья населения при постановке целей и решении задач управления.

2. Обеспечение целевого использования земель.

3. Конкретизация прав, обязанностей и ответственности собственников земель, землевладельцев и землепользователей.

4. Неприкосновенность права собственности на землю, гарантирование иных титульных владельцев земельных участков.

Вопрос 47. Система и полномочия органов, осуществляющих управление в области охраны и использования земель.

Функции по государственному управлению использованием и охраной земель осуществляются исполнительными органами государственной власти, а также, в определенных случаях, органами местного самоуправления.

Органами общей компетенции являются органы власти, осуществляющие общее управление на соответствующей территории, в рамках программы ее социально-экономического развития, в том числе Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов РФ (высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга – Правительство Санкт-Петербурга), органы местного самоуправления (представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования). Эти органы можно назвать органами общего территориального управления, в том числе, в пределах компетенции, и в области использования и охраны земель.

В частности, Правительство РФ, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», устанавливает порядок осуществления землеустройства, порядок планирования использования земель, порядок землеустройства и межевания, порядок осуществления государственного земельного контроля и государственного мониторинга земель, осуществляет государственное управление федеральной собственностью, изменяет целевое назначение земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляет изъятие земельных участков для федеральных государственных нужд, осуществляет разграничение государственной собственности на землю, утверждает положения о специализированных федеральных органах исполнительной власти.

В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетенции осуществляют изъятие земельных участков для государственных нужд субъектов РФ, разрабатывают и реализуют региональные программы в области использования и охраны земель, управляют землями, находящимися в государственной собственности субъекта РФ, изменяют целевое назначение земель, находящихся в собственности субъекта РФ, а также земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, определяют уполномоченный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, осуществляющий государственное управление от имени субъекта РФ в области использования и охраны земель.

Наконец, органы местного самоуправления осуществляют изъятие земельных участков для муниципальных нужд, разрабатывают и реализуют местные программы по использованию и охране земель, распоряжаются землями, находящимися в муниципальной собственности, изменяют целевое назначение земельных участков, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения. Глава муниципального образования утверждает проекты границ земельного участка, выдает разрешения на строительство. В Москве и Санкт-Петербурге, в целях единства городского хозяйства, указанные полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений осуществляются органами государственной власти этих городов федерального значения.

Специальные органы – органы отраслевого управления, в том числе специализированные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

На федеральном уровне назовем следующие органы:

1. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальную правоустанавливающую деятельность:

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Устанавливает, в частности, состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения, требования к кадастровому делению и порядок учета кадастровых единиц, порядок изменения границ кадастрового деления (пп.5.2.2-5.2.4 Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 года №443). Министром экономического развития и торговли РФ с 2000 года является Герман Оскарович Греф, ранее бывший аспирантом юридического факультета Ленинградского государственного университета, Вице-губернатором Санкт-Петербурга – председателем Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Осуществляет нормативное регулирование в области использования и охраны земель лесного и водного фонда, при добыче полезных ископаемых, в частности, определяет порядок осуществления мониторинга лесов, порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины, положения и государственных природных заповедниках и национальных парках (п.5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 года №370).

Не подведомственная ни одному федеральному министерству Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Устанавливает обязательные требования по использованию земель при размещении объектов повышенной опасности, в том числе атомной энергетики, в частности, ведет государственный реестр опасных производственных объектов, осуществляет в пределах своей компетенции государственный экологический контроль, выдает разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода, согласовывает проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду (п.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года №401).

2. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие оказание государственных услуг в сфере природопользования:

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), подведомственное Министерству экономического развития и торговли РФ. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, осуществляет учет федерального имущества, осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, готовит программы приватизации федерального имущества, при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков (права на заключение договоров аренды) принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в Министерство экономического развития и торговли РФ для внесения в Правительство РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса, подготавливает и представляет в Министерство экономического развития и торговли РФ предложения об установлении публичных сервитутов на землю, обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от управления и распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, заключает гражданско-правовые договоры от имени Российской Федерации по распоряжению принадлежащими ей земельными участками (п.5 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденном постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 года №691). Руководителем Федерального агентства по управлению федеральным имуществом с 2004 года является Валерий Львович Назаров, ранее являвшийся директором Санкт-Петербургского государственного учреждения «Городское жилищное агентство», директором Санкт-Петербургского государственного учреждения «Городское бюро регистрации прав на недвижимость», председателем Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга, Вице-губернатором Санкт-Петербурга, начальником Главного контрольного управления Президента РФ. В.Л. Назаров является одним из разработчиков Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ в 1998 году.

Федеральное агентство лесного хозяйства, подведомственное Министерству природных ресурсов РФ. Осуществляет, в частности, рассмотрение материалов о переводе лесных земель в нелесные земли, помогает ФАКу в нелегком деле государственного земельного контроля (п.5 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года №283).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года №286 – осуществляет, в частности, государственную экспертизу градостроительной документации, государственный земельный контроль в пределах земель поселений) подведомственное Министерству промышленности и энергетики РФ.

ФАК – см.ниже.

3. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор в области землепользования.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, подведомственная Министерству природных ресурсов РФ. Осуществляет государственный контроль и надзор в сфере использования земель водного фонда, лесного фонда, особо охраняемых территорий.

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, подведомственная Министерству культуры и массовых коммуникаций РФ. Осуществляет, в частности, контроль за разработкой градостроительной документации, градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями закона (п.5.1.10 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года №301).

ФАК – см. ниже.

Особым специализированным федеральным органом исполнительной власти в изучаемой сфере является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, подведомственное Министерству экономического развития и торговли РФ. Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости утверждено постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 года №418. В дальнейшем, учитывая специфику деятельности данного федерального органа исполнительной власти, будем называть Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости сокращенно ФАК.

Что специфично, ФАК и представляет государственные услуги, и осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель. Свои полномочия ФАК осуществляет как непосредственно, так и через систему своих территориальных органов, подведомственных федеральных государственных учреждений (в субъектах РФ создаются кадастровые палаты). ФАК, в частности, организует создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов градостроительной деятельности, проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности, ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, государственный мониторинг земель, государственный земельный контроль. ФАК возглавляется руководителем Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, который может по праву именоваться Главным ФАКером Российской Федерации. Главным ФАКером Росси с 2004 года является М.В. Мишустин. Его главным недостатком является то, что он ранее не работал в Санкт-Петербурге, а был председателем правления Международного компьютерного клуба, заместителем министра РФ по налогам и сборам.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ определяется субъектами РФ, с учетом требований федерального законодательства. Рассмотрим систему органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, занимающихся управлением в области использования и контроля земель в Санкт-Петербурге:

1. Комитет по управлению городским имуществом (городской аналог Федерального агентства по управлению федеральным имуществом) – управляет и распоряжается недвижимым имуществом, в том числе земельными участками, находящимся в государственной собственности Санкт-Петербурга, осуществляет юридические действия, связанные с разграничением государственной собственности, осуществляет приватизацию государственного имущества Санкт-Петербурга, ведет реестр государственной собственности Санкт-Петербурга, защищает имущественные права Санкт-Петербурга (разделы 2-3 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 сентября 2004 года №1589 «О Комитете по управлению городским имуществом»). Структуру Комитета по управлению городским имуществом образуют центральный аппарат (в Смольном) и районные агентства, существующие в каждом административном районе Санкт-Петербурга.

2. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (КЗР) – осуществляет государственное управление в сфере земельных отношений, ведет кадастр недвижимости в Санкт-Петербурге, организует и осуществляет региональный мониторинг земель, проводит работы по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, организует выполнение работ по инвентаризации земель, осуществляет мероприятия по подготовке материалов по определению границ территории субъектов РФ и территории, на которой осуществляется местное самоуправление (территорий муниципальных образований в пределах Санкт-Петербурга), государственный (муниципальный) контроль за использованием и охраной земель. Структуру Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга образуют центральный аппарат и районные отделы. Председателем Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга является Д.В. Гордо. Следует отличать Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по городу Санкт-Петербурга, последний является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, правда, непонятно какого (скорее всего, вездесущего ФАКа).

3. Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, в частности, оформляет фактическое землепользование. Положение о Комитете по градостроительству и архитектуре утверждено приказом Губернатора Санкт-Петербурга от 17 октября 1997 года №73-п.

4. Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга

5. Также следует учитывать деятельность таких государственных учреждений как Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости, Фонд имущества Санкт-Петербурга, Городское бюро регистрации прав на недвижимость (ГБР).