- •Министерство образования и науки Российской Федерации
- •Кафедра конституционного и административного права
- •Содержание
- •Введение
- •Тема 1. Общество и государство
- •1. Общество и цивилизационный прогресс.
- •2. Государство, его сущность, формы и функции.
- •Тема 2. Государственный суверенитет, государственная власть и государственное управление
- •1. Власть в обществе и государстве.
- •2. Суверенитет народа и государственный суверенитет.
- •3. Государственная политика и государственная безопасность.
- •В Конституции Российской Федерации
- •4. Понятие, цели, виды, признаки и принципы государственного управления.
- •5. Система и субъекты государственного управления.
- •6. Механизмы и процесс государственного управления.
- •Государственного управления.
- •Тема 3. Российская Федерация как субъект управления общественными делами и субъекты государственной власти
- •1. Российская государственность.
- •И вероятные пути её развития.
- •2. Конституционно-правовой характер и форма
- •3. Сущностные признаки и основные принципы федерализма.
- •4. Субъекты Российской Федерации, федеральные округа
- •5. Система и органы государственной власти.
- •6. Государственные служащие.
- •7. Законность и ответственность
- •Тема 4. Публичная власть на региональном уровне и правовые основы государственной власти в субъектах Российской Федерации
- •1. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и правовые основы её функционирования.
- •2. Полномочия органов государственной власти.
- •3. Государственная власть и местное самоуправление.
- •Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации.
- •4. Региональное управление и региональная политика.
- •5. Механизм комплексного управления территорией.
- •Тема 5. Представительство общественных интересов в регионах России
- •1. Правовые основы деятельности законодательных органов
- •Раздел II (главы 6-9, статьи 21-40) Устава Курской области составляет одну из региональных компонент правовых основ представительства общественных интересов в России (схема 15).
- •2. Формирование органов законодательной власти в регионах.
- •3. Состав и структура региональных парламентов.
- •4. Регламенты работы и парламентские процедуры.
- •5. Правовой статус депутата, депутатские фракции и группы
- •Законодательного органа государственной власти субъекта рф.
- •Тема 6. Административная власть на региональном уровне государственного управления
- •1. Формирование органов исполнительной власти регионального уровня.
- •Глава 3 «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» вышеназванного Федерального закона № 184-фз включает шесть статей:
- •2. Правовой статус органов исполнительной власти.
- •Предъявляемых к кандидатам на пост высшего должностного лица региона.
- •3. Передача полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
- •4. Взаимодействие органов исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации с муниципалитетами.
- •Часть 3 той же статьи представляет собой коллизионную норму, направленную на разрешение противоречий законодательства, описанных в данной норме.
- •5. Международное и приграничное сотрудничество с участием регионов.
- •Тема 7. Органы судебной власти в регионах России
- •1. Судебная власть в Российской Федерации.
- •2. Судебная система субъектов Российской Федерации.
- •3. Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации.
- •4. Мировые судьи.
- •5. Проблемы судебной власти.
- •Тема 8. Участие граждан и общественных институтов в управлении делами государства на региональном уровне
- •1. Гражданское общество и гражданская позиция.
- •В зависимости от различных признаков.
- •2. Конституционные основы участия граждан и общественных институтов
- •Глава 1 «Основы конституционного строя»:
- •Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина»:
- •3. Федеральное и региональное законодательство о формах и содержании
- •4. Общественные палаты в субъектах Российской Федерации
- •5. Проблемы участия граждан и различных форм объединений граждан
- •Тема 9. Административные регламенты, стандарты государственных услуг и эффективность государственного управления на региональном уровне
- •2. Стандарты государственных услуг и их правовое закрепление
- •Глава 3 «Административные регламенты» включает три статьи:
- •3. Должностные регламенты государственных служащих.
- •Часть 2 той же статьи устанавливает, что в должностной регламент включаются:
- •4. Проблемы административных регламентов.
- •Тема 10. Контроль и ответственность субъектов государственной власти.
- •1. Законность в государственном управлении.
- •2. Государственный контроль и надзор
- •Органами государственной власти субъектов рф и их правовые основы.
- •3. Государственная дисциплина и юридическая ответственность
- •Часть 1 статьи 57 гласит:
- •Тема 11. Коммуникационно-кадровая составляющая государственного управления в субъектах Российской Федерации
- •1. Кадровая политика
- •2. Категории персонала государственных учреждений
- •Глава 2 «Должности гражданской службы» Федерального закона «о государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет следующие вопросы:
- •По должностям государственной гражданской службы Курской области.
- •3. Квалификационные требования к государственным служащим.
- •К должностям государственной службы
- •Программа курса «Государственная власть в субъекте Российской Федерации»
- •Тема 1. Государство, государственная власть и государственное управление.
- •Тема 2. Российская Федерация как субъект управления общественными делами и субъекты государственной власти.
- •Тема 3. Публичная власть на региональном уровне и правовые основы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
- •Тема 4. Представительство общественных интересов в регионах России.
- •Тема 5. Административная власть на региональном уровне государственного управления.
- •Тема 6. Органы судебной власти в регионах России.
- •Тема 7. Участие граждан и общественных институтов в управлении делами государства на региональном уровне.
- •Тема 8. Административные регламенты, стандарты государственных услуг и эффективность государственного управления на региональном уровне.
- •Тема 9. Контроль и ответственность субъектов государственной власти.
- •Тема 10. Коммуникационно-кадровая составляющая государственного управления в субъектах Российской Федерации.
- •Тема 1. Государство, государственная власть и государственное управление.
- •Тема 2. Российская Федерация как субъект управления общественными делами и субъекты государственной власти.
- •Тема 3. Публичная власть на региональном уровне и правовые основы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
- •Тема 4. Представительство общественных интересов в регионах России.
- •Тема 5. Административная власть на региональном уровне государственного управления.
- •Тема 6. Органы судебной власти в регионах России.
- •Тема 7. Участие граждан и общественных институтов в управлении делами государства на региональном уровне.
- •Тема 8. Административные регламенты, стандарты государственных услуг и эффективность государственного управления на региональном уровне.
- •Тема 9. Контроль и ответственность субъектов государственной власти.
- •Тема 10. Коммуникационно-кадровая составляющая государственного управления в субъектах Российской Федерации.
- •Тема 1. Государство, государственная власть и государственное управление.
- •Тема 2. Российская Федерация как субъект управления общественными делами и субъекты государственной власти.
- •Тема 3. Публичная власть на региональном уровне и правовые основы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
- •Тема 4. Представительство общественных интересов в регионах России.
- •Тема 5. Административная власть на региональном уровне государственного управления.
- •Тема 6. Органы судебной власти в регионах России.
- •Тема 7. Участие граждан и общественных институтов в управлении делами государства на региональном уровне.
- •Тема 8. Административные регламенты, стандарты государственных услуг и эффективность государственного управления на региональном уровне.
- •Тема 9. Контроль и ответственность субъектов государственной власти.
- •Тема 10. Коммуникационно-кадровая составляющая государственного управления в субъектах Российской Федерации.
4. Понятие, цели, виды, признаки и принципы государственного управления.
Российская государственная власть, в совокупности всех её ветвей и субъектов с особым конституционно-правовым статусом, реализуется посредством государственного управления76. Главный смысл государственного воздействия состоит, как уже отмечалось, в решении общих дел, согласовании действий всех участников общественно-государственных отношений, защите совместного интереса, удовлетворении общих потребностей, а не частных потребностей и интересов. Очевидно, что понятие «государственное управление» отражает статику данного явления, если под ним понимать органы, лица, нормы и акты-решения. С учётом множества задач управляющего воздействия государство понимается и как механизм публичной государственной власти. С другой стороны, оно отражает динамику, если трактуется как процесс управляющего воздействия на социально-экономические институты, связи и взаимодействия между ними. Второй смысл данного понятия – практическая деятельность субъектов государственной власти по достижению целей преимущественно публичного характера. Тогда государственное управление – юридически властная деятельность органов государственной власти и её субъектов по осуществлению возложенных на них полномочий77.
Ответ на вопрос о предназначении государственной структуры (зачем она создавалась?) позволяет определить её функцию. Категория «функция» единожды используется в Конституции РФ: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (часть 2 статьи 75). Множество функций государственного управления проявляются в ходе анализа конституционных положений и норм законов.
Например, связаны с обеспечением основ конституционного строя (глава 1 Конституции РФ) следующие функции: обеспечения признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 2); противодействия захвату власти или присвоению властных полномочий (часть 4 статьи 3) и др. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина (глава 2) предполагает осуществление функции обеспечения равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19), обеспечение гарантий права наследования (часть 4 статьи 35) и др. Относится к обеспечению федеративного устройства (глава 3) функция обеспечения порядка принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта (часть 2 статьи 65) и др. Функции Правительства РФ определены в статье 114 Конституции РФ.
Федеральное законодательство определяет функции федеральных органов исполнительной власти. Например, функции таможенных органов определены в статье 403 Таможенного кодекса РФ, основные функции системы обеспечения пожарной безопасности – в Федеральном законе «О пожарной безопасности» (статья 3), функции уполномоченного государственного органа по государственному контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй (федеральная служба по финансовым рынкам) – в статье 14 Федерального закона «О кредитных историях».
Региональное законодательство также закрепляет функции некоторых структур. В частности, функции комиссии по оценке эффективности инвестиционных проектов определяются в части 3 статьи 16 Закона Курской области «Об инвестиционной деятельности в Курской области». Функции комитета по управлению имуществом Курской области определены в разделе 3 Положения о вышепоименованном комитете (Постановление губернатора Курской области от 25.06.2007 г. № 286 «Об утверждении Положения о комитете по управлению имуществом Курской области».
Функции всегда характеризуются с помощью глаголов78: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, устанавливает, определяет, координирует, вносит, финансирует, выполняет, регулирует и др.
Однако функции производны от целей, которых намерен достичь субъект управления, поэтому «управление начинается с целеполагания»79.
Как считает Н.И. Глазунова, целеполагание – «это процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения»80. Достигаются эти цели направленным организующе-регулирующим воздействием государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Цель управления – исходная категория управления, отражающая желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Это идеал, логически обоснованная конструкция или образ, которые требуется создать, воплотить в жизнь81.
В законодательстве России категория «цель» нашла самое широкое применение, однако в Конституции РФ оно упоминается лишь дважды. Как косвенно выраженная цель, связанная с обеспечением основ конституционного строя – не допускать создания и деятельности общественных объединений, «цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя…» (часть 5 статьи 13).
В этом смысле Конституция РФ представляет собой сборник целей государственного развития. В части 3 статьи 55 говорится о «целях», которые могут быть определены как цели государственной политики: цели защиты основ конституционного строя; цели защиты нравственности (других лиц); цели защиты здоровья (других лиц); цели защиты прав (других лиц); цели защиты законных интересов других лиц.
В Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» говорится о целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти (статья 43).
В Федеральном законе от 8.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» упоминаются цели «создания, поддержания и развития системы государственной регистрации» и, как одна из подцелей, «ведение государственных реестров» (часть 3 статьи 7). Федеральный закон от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» определяет главную цель Программы – «развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования», а также комплекс целей, обеспечиваемых органами государственной власти, обществом и системой образования:
- предоставление гражданам общедоступного бесплатного начального, основного, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, при получении их впервые;
- создание социально-экономических условий для реализации конституционных прав граждан на образование;
- гармоничное развитие личности и её творческих способностей на основе формирования мотивации к образованию и самообразованию в течение всей жизни;
- развитие нормативно-правовых, социальных, экономических, организационных и содержательных основ реализации политики государства в сфере образования и др.
Две цели устанавливает Указ Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»: унификация банков данных правовой информации, обеспечение автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами прокуратуры РФ и органами местного самоуправления.
В Постановлении Правительства РФ от 9.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»82 говорится, что «Государственная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели: увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью; оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности».
Обозначаемые цели достигаются посредством решения конкретных задач, также определяемых в соответствующих нормативных правовых актах.
Вышеуказанный правительственный акт определяет задачи: полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учёта этих объектов и оформление прав на них; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация числа объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих; обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Анализируя правовой механизм реализации нормативно установленных целей государственного управления мы увидим, что по мере распределения целей в иерархии звеньев госаппарата образуется «дерево целей», и эти цели разделяются на главные и обеспечивающие (общие и частные, конечные и промежуточные, близкие и отдаленные, общественно-политические, социальные, экономические, духовные и т.д.). Главное требование, которому должны соответствовать цели государственного управления, состоит в том, что они должны «быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными»83. Кроме того, цели обеспечиваются в ресурсном отношении как с материальной, так и с интеллектуальной сторон. Тогда они становятся возможными. Таким образом, цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности (социально-экономические, политические, обеспечительные, организационно-правовые)84.
Государственное управление по характеру воздействия подразделяют на государственно-политическое и государственно-административное85.
Государственно-политическое управление – процесс целеполагания (выработка концепции и стратегии развития общества, политического курса и направлений внутренней и внешней политики, разработка и принятие законов и планов государственного развития) и контроля за стабильностью (важнейшими параметрами развития общества).
Государственно-административное управление – процесс профессионального оперативного повседневного организующе-регулирующего воздействия на отношения в обществе, практическое осуществление исполнительной власти в рамках подзаконной деятельности уполномоченных органов и лиц.
Признаки государственного управления:
- вид государственно-управленческой деятельности;
- юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
- постоянное, непрерывное и плановое воздействие;
- ведется на основании и во исполнение законов;
- наличие вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
- осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
- обеспечивается посредством системы экономических, политических, организационных, правовых и пр. гарантий;
- наступление негативных последствий (правоограничений, ответственности) за нарушения управленческой деятельности86.
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала управленческой деятельности, раскрывающие её сущность. Выделяют общие (социально-правовые; демократизм, законность, объективность, научность, конкретность, разделение властей, федерализм, эффективность) и организационные (отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единоначалия и коллегиальности) принципы87.