Тема 4. Публичная власть на региональном уровне и правовые основы государственной власти в субъектах Российской Федерации
1. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и правовые основы её функционирования.
2. Полномочия органов государственной власти.
3. Государственная власть и местное самоуправление.
4. Региональное управление и региональная политика.
5. Механизм комплексного управления территорией.
1. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и правовые основы её функционирования.
В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Это означает, что система органов государственной власти в регионах должна:
соответствовать демократическому режиму, республиканской форме правления, федеративному устройству и его принципам (статья 1 и 11 Конституции РФ); обеспечивать реализацию народного суверенитета (статья 3), института гражданства (статья 6), социальные характеристики государственности в регионе (статья 7), единство экономического пространства, свободу экономической деятельности и конституционный режим собственности (статья 8); использовать и охранять землю и природные ресурсы как основу жизни и деятельности населения (статья 9); отвечать принципу разделения властей и их самостоятельности (статья 10); предусматривать и гарантировать деятельность местного самоуправления (статья 12);
субъекты государственной власти в регионах обязаны: выстраивать законодательство субъекта РФ и свою деятельность с учётом основного приоритета – человека и гражданина, его прав и свобод, а также своей обязанности признавать, соблюдать и защищать их (статья 2); следовать принципам реализации суверенитета России, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (статьи 4 и 15); руководствоваться принципами равноправия субъектов РФ, самостоятельности законодательства субъекта РФ, федеративного устройства (статья 5), идеологической свободы и политического многообразия в конституционных формах (статья 13), светского образа государственности (статья 14).
Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются основные положения организации государственной власти (кроме судов и некоторых иных органов с особым конституционно-правовым статусом). Им должны соответствовать положения конституций и уставов субъектов РФ.
Соответствие основам конституционного строя обеспечено содержанием главы I «Общие положения» (статьи 1-3.1.) данного законодательного акта, но статья 2 «Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации» не совсем чётко обозначает структуру государственной власти в регионах: законодательный орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта РФ. Также Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Глава II «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» (статьи 4-15) устанавливает единые для всех региональных органов представительной власти основы статуса и порядок его реализации, порядок принятия правовых актов и основы статуса депутатов.
Глава III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (статьи 17-22) определяет общие вопросы исполнительной власти, статус высшего должностного лица субъекта РФ (президент) и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (губернатор), основы деятельности и основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Глава IV «Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (статьи 23-26) посвящены вопросам взаимодействия региональных ветвей государственной власти, разрешения споров между ними и ответственности за нарушение законодательства субъекта РФ.
Глава IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (статьи 26.1-26.9) посвящена полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в рамках конституционно очерченных предметов ведения, принципам и порядку заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений, вопросам оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъекта РФ.
Глава IV.2 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» посвящена экономической и бюджетной составляющей в деятельности органов государственной власти российских регионов.
Глава V «Обеспечение законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» касается обеспечения единства правового поля Российской Федерации и ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ.
Главе VI (статьи 30, 30.1 и 31) – заключительные и переходные положения.
Устав Курской области определяет, что система органов государственной власти области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, Уставом Курской области и законодательством области (статья 11). Систему органов государственной власти в области составляют:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти области – Курская областная Дума;
2) высший исполнительный орган государственной власти области – администрация Курской области, возглавляемая губернатором Курской области – высшим должностным лицом Курской области;
3) судебная власть – Курский областной суд, арбитражный суд Курской области, районные и городские суды, мировые судьи Курской области, военные суды136 (статья 12).
Представленные положения несут в себе грубую ошибку юридического содержания, которая состоит в том, что в статье 12 Устава Курской области определена задача раскрыть состав системы органов государственной власти в области, что предполагает перечисление кроме субъектов государственной власти собственно Курской области (пункты 1, 2 и, в части касающейся мировых судей, – пункт 3), ещё и функционирующих в области территориальных структур президентской власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов власти с особым конституционно-правовым статусом, федеральных судов (федеральные органы государственной власти, действующие на территории субъекта РФ, и органы государственной власти субъекта РФ). Однако из смысла, определяемого содержанием, в котором обойдены вниманием федеральные структуры (кроме некоторых судов), следует, что в статье представлены органы государственной власти именно Курской области (региональные законодательная и исполнительная власти). Следовательно, и в пункте 3 речь должна идти только о мировых судьях, которые относятся к судебной системе субъектов РФ. Тогда включение в систему органов государственной власти области Курского областного суда, арбитражного суда Курской области, районных, городских и военных судов неправомерно, поскольку они относятся к системе федеральных судов.
Таким образом система органов государственной власти области в статье 12 Устава Курской области установлена не в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством, что противоречит положениям предыдущей статьи 11 Устава.
К системе органов государственной власти Курской области относятся:
1) Курская областная Дума – постоянно действующий, высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Курской области (обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать) (статья 23 Раздела II «Законодательная (представительная) государственная власть области» Устава Курской области; далее - Устав);
2) единая система органов исполнительной власти, включающая:
- высший исполнительный орган государственной власти Курской области – Администрацию Курской области (высший постоянно действующий орган исполнительной власти области; обладает правами юридического лица) (статьи 41 и 48 Раздела III Устава «Органы исполнительной власти области» Устава)
- территориальные органы исполнительной власти Курской области (юридические лица (статья 50 того же раздела Устава);
- отраслевые органы исполнительной власти Курской области (юридические лица (статья 51 того же раздела Устава);
3) мировые судьи Курской области (судьи общей юрисдикции области) (статьи 55 и 57 Раздела VI «Судебная власть» Устава).
Исполнительная власть Курской области, действующая до недавнего времени, может быть представлена в следующем виде (схема 12), соответствующем прежней редакции статьи 48 Устава Курской области.
Схема 12. Состав Администрации Курской области (до изменения).
В соответствии с Законом Курской области от 9.12.2011 г. № 101-ЗКО «О внесении изменений и дополнений в Устав Курской области» структура исполнительной власти области претерпела изменения, оформленные в постановлении губернатора Курской области от 23.12.2011 г. № 529-пг «О структуре исполнительных органов государственной власти Курской области», которым упразднён Аппарат Губернатора Курской области и ликвидировано Правительство Курской области, а также ряд других подразделений.
С конца декабря 2011 г. деятельность Администрации Курской области обеспечивают комитеты, управления, департаменты, отделы, секретариаты Администрации Курской области в соответствии с положениями, утверждаемыми Губернатором Курской области (схема 13).
Администрация Курской области возглавляется высшим должностным лицом области – Губернатором Курской области.
Законодательство Курской области определяет задачи управления для Администрации Курской области, территориальных и отраслевых органов исполнительной государственной власти Курской области (например, Закон Курской области от 1.03.2004 г. № 6-ЗКО «О библиотечном деле Курской области»).
Обратим внимание на статус структурных подразделений Администрации Курской области, определяемый соответствующими положениями, где некоторые из них называются органами исполнительной государственной власти, а другие – структурными подразделениями Администрации (например, управление административной реформы и государственных услуг Администрации Курской области) и иным образом (табл. 5).
Схема 13. Состав Администрации Курской области (новая схема, развёрнутая).
Например, территориальные органы комитета лесного хозяйства Курской области – отделы комитета лесного хозяйства Курской области по соответствующему лесничеству включают 13 отделов по лесничествам, зона деятельности которых охватывает территории от одного до четырёх районов области.
Таблица 5. Статус структурных подразделений Администрации Курской области.
Наименование |
Статус |
Нормативный правовой акт |
1 |
2 |
3 |
Высший орган исполнительной государственной власти Курской области |
||
Администрация Курской области:
|
Высший постоянно действующий орган исполнительной власти Курской области |
Закон Курской области от 2.10.2001 г. № 67-ЗКО «Устав Курской области»; Постановления губернатора К/о от 24.12.2001 г. № 930 «Об утверждении Положения "Об администрации Курской области"»; от 21.03.2005 г. № 105 «О структуре исполнительных органов государственной власти Курской области» |
Органы исполнительной государственной власти Курской области |
||
Правительство Курской области (ликвидировано) |
Коллегиальный орган в составе Администрации |
Постановление губернатора К/о от 11.12.1998 г. № 613 «О реорганизации исполнительных органов государственной власти Курской области» |
Комитет здравоохранения Курской области
|
Орган исполнительной государственной власти области по здравоохранению |
Закон К/о от 9.12.2004 г. № 67-ЗКО «О здравоохранении в Курской области»; Постановление губернатора К/о от 8.07.2005 г. № 515 «Об утверждении Положения "О Комитете здравоохранения Курской области"» |
Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов |
Органы исполнительной государственной власти области, осуществляющие государственный экологический контроль |
Закон Курской области от 1.03.2004 г. № 3-ЗКО «Об охране окружающей среды на территории Курской области»
|
Управление ветеринарии |
Уполномоченный орган исполнительной власти области |
Закон Курской области от 29.12.2005 г. № 119-ЗКО «О ветеринарии в Курской области» |
Архивное управление Курской области |
Уполномоченный орган исполнительной власти Курской области в сфере архивного дела |
Закон Курской области от 29.12.2005 г. № 97-ЗКО «Об архивном деле в Курской области»; Постановление губернатора К/о 14.12.2006 г. № 585 «Об утверждении "Положения об архивном управлении Курской области"» |
Управление информационных технологий, связи и безопасности информации |
Исполнительный орган государственной власти Курской области |
Постановление губернатора К/о 7.09.2007 г. № 432 «Вопросы управления информационных технологий, связи и безопасности информации Курской области»
|
Комитет записи актов гражданского состояния области (ЗАГС) |
Орган исполнительной власти Курской области |
Постановление губернатора К/о от 20.07.2007 г. № 348 «Об утверждении структуры, штатной численности комитета ЗАГС Курской области и Положения "О комитете записи актов гражданского состояния Курской области"» |
Комитет лесного хозяйства области |
Исполнительный орган государственной власти |
Постановление губернатора К/о от 20.12.2006 г. № 609 «Вопросы комитета лесного хозяйства Курской области» |
Комитет транспорта и связи Курской области |
Исполнительный орган государственной власти области |
Постановление губернатора К/о от 19.05.2005 г. № 369 «Об утверждении Положения О комитете транспорта и связи Курской области"» |
Комитет транспорта и связи Курской области |
Исполнительный орган государственной власти области |
Постановление губернатора К/о от 19.05.2005 г. № 369 «Об утверждении Положения "О комитете транспорта и связи Курской области"» |
Главное управление по финансовому оздоровлению и банкротству |
Орган исполнительной власти Курской области |
Постанов. губ. Курской области от 5.10.2004 г. № 452 «Об утверждении Положения "О главном управлении по финансовому оздоровлению и банкротству Курской области"» |
1 |
2 |
3 |
Управление административной реформы и государственных услуг |
Структурное подразделение Администрации Курской области |
Постановление Губернатора Курской области от 13.05.2010 г. № 194-пг «Об утверждении Положения об управлении административной реформы и государственных услуг Администрации Курской области» |
Отраслевые органы органов исполнительной государственной власти Курской области |
||
Комитет потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования |
Отраслевой орган исполнительной власти Курской области |
Постановление губернатора К/о от 22.04.2005 г. № 294 «Об утверждении Положения "О комитете потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования Курской области"» |
Комитет по экономике и развитию |
Отраслевой орган исполнительной власти области |
Постановление губернатора К/о от 14.05.2005 г. № 349 «Об утверждении Положения "О комитете по экономике и развитию Курской области"» |
Комитет по управлению имуществом |
Отраслевой орган исполнительной власти области |
Постановление губернатора К/о от 25.06.2007 г. № 286 «Об утверждении Положения "О комитете по управлению имуществом Курской области"» |
Департамент экологической безопасности и природопользования |
Отраслевой орган исполнительной власти Курской области |
Постановление губернатора К/о от 18.06.2007 г. № 273 «Об утверждении Положения "О департаменте экологической безопасности и природопользования Курской области"» |
Комитет строительства и стройиндустрии |
Отраслевой орган исполнительной власти области |
Постановление губернатора К/о от 16.04.2007 г. № 164 «Об утверждении Положения "О комитете строительства и стройиндустрии Курской области"» |
Комитет по занятости населения Курской области |
Отраслевой орган исполнительной власти области |
Постановление губернатора К/о от 28.12.2006 г. № 629 «Об утверждении Положения "Об органе службы занятости населения Курской области"» |
Департамент архитектуры и градостроительства |
Отраслевой орган исполнительной власти области |
Постановление губернатора К/о от 3.04.2002 г. № 182 «Об утверждении Положения "О департамента архитектуры и градостроительства Курской области, его структуры и штатной численности"» |
Территориальные органы органов исполнительной государственной власти Курской области |
||
Отделы комитета лесного хозяйства области по лесничеству |
Территориальный орган Комитета лесного хозяйства Курской области |
Постановление губернатора К/о от 20.12.2006 г. № 609 «Вопросы комитета лесного хозяйства Курской области»; от 27.11.2007 г. № 523 «О территориальных органах комитета лесного хозяйства Курской области» |
Управления и отделы на территории одного или нескольких муниципалитетов (отдел опеки и попечительства администрации района) |
Территориальный орган опеки и попечительства (информация представлена на сайте «Ванечка». См.: http:// ванечка.рф) |
Закон Курской области от 22.11.2007 г. № 117-ЗКО «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Курской области»; Письмо Минобрнауки РФ от 25.06.2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних».
|
В систему государственных органов субъектов РФ входят структуры с особым статусом, например, Законом Курской области от 10.06.2003 г. № 29-ЗКО «Избирательный кодекс Курской области» установлено, что территориальные избирательные комиссии являются государственными органами Курской области, осуществляющими подготовку и проведение выборов в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, настоящим Кодексом.
Кроме того, для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах территории Курской области в области создана территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального и местного уровней137, органами повседневного управления которой являются
1) центр управления в кризисных ситуациях Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курской области (является вышестоящим органом повседневного управления для всех взаимодействующих дежурно-диспетчерских служб по вопросам сбора, обработки и обмена информацией о пожарах и чрезвычайных ситуациях, а также координирующим органом по вопросам совместных действий дежурно-диспетчерских служб при ликвидации пожаров и чрезвычайных ситуаций138), Дежурно-диспетчерская служба Курской области;
2) единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;
3) дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).
Возвращаясь к положениям статья 12 Устава Курской области заметим, что система органов государственной власти в субъектах РФ включает в себя ряд структур федерального уровня и систему органов государственной власти собственно субъекта РФ, что должно находит адекватное отражение в региональном законодательстве.
Правовая основа функционирования системы органов государственной власти в субъектах РФ – всё законодательство России, включая подзаконные нормативные правовые акты. Правовую основу функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ составляют Конституция РФ, федеральное законодательство (в т.ч. и подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня), законодательные и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также, в отдельных случаях, нормативные правовые акты муниципальных образований на территории субъекта РФ.
В их числе федеральные конституционные законы:
1) от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»;
2) от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»;
3) от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
4) от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.
Обширен ряд федеральных законов:
1) от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
2) от 17.12.1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судья в Российской Федерации»;
3) от 29.12.1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»;
4) от 17.12.1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»;
5) от 4.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»;
6) от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
7) от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»;
8) от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
9) от 15.11.2004 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»;
10) от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;
11) от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
12) от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
13) от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
14) от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и др.
Важное значение имеют нормативные правовые акты, устанавливающие публичные атрибуты и символы. Например, Закон Курской области от 17.12.1996 г. № 19-ЗКО «О гербе и флаге Курской области» устанавливает описание, общие условия использования, а также вопросы ответственности.
Символы государственного значения должны быть защищены от актов надругательства и статья 54.1. «Незаконные действия по отношению к государственным символам Курской области, официальным символам муниципальных образований» Закона Курской области от 4.01.2003 г. № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка использования герба Курской области, флага Курской области, официальных символов муниципальных образований (административный штраф на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей) и за надругательство над ними, то есть любые действия, направленные на публичную демонстрацию неуважительного отношения к указанным символам (административный штраф на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей, на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Полагаем, что нормативная «связка» этих законов области конституционно-правового и административно-правового значения обеспечена путём изменения в 2011 году редакции статьи 15 Закона Курской области от 17.12.1996 г. № 19-ЗКО «О гербе и флаге Курской области».
Возвращаясь к содержанию Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обратим внимание на изменения, которые свидетельствуют о продолжающемся поиске моделей построения региональных властных структур. В частности, в конце 2010 г. часть 6 статьи 18 «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» получила новую редакцию:
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учётом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации».
Последнее предложение (норма) подчёркивает особый статус главы российского государства. Конституции и уставы субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с этой нормой до 1 января 2015 г. (варианты – «глава», «руководитель», «председатель правительства» и др.).
Классификация нормативных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности органов государственной власти в субъектах РФ, может быть проведена также по признакам предмета регулирования. В этом случае выделяются три группы нормативно-правовых актов: статутные органов государственной власти, статутные государственных служащих и функционально-статутные.