3. Федеральное и региональное законода­тельство о формах и содержа­нии

участия граждан и общественного участия во властеотноше­ниях.

Правовой механизм реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами включает различные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты федерального, регионального и местного значения (табл. 11).

Таблица 11. Правовая база участия граждан в управлении делами государства.

Формы участия	Правовые основы
1	2
Непосредственное участие
Выборы	Федеральные законы: от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. По различным вопросам выборов приняты указы Президента РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК России). Региональное законодательство на примере Курской области: см. тема 5, 6.
Референдум	Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 2.07.2003 г. № 391 «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме». Постановления ЦИК России. Региональное законодательство на примере Курской области: Законы Курской области: от 30.04.1999 г. № 17-ЗКО «О референдуме Курской области»; от 16.06.2005 г. № 46-ЗКО «О местном референдуме в Курской области» и др.
Отзыв	Федеральное и региональное законодательство не предусматривает отзыва депутата
1	2
Участие через органы государственной власти
Наказ избирателя	Законы Курской области: от 05.07.1997 г. № 17-ЗКО «О статусе депутата Курской областной Думы»; от 15.08.1996 г. № 5-ЗКО «О статусе депутата представительного органа муниципального образования» и др.
Прохождение государственной службы	Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и др. Федеральные законы: от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 17.12.1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»; от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; от 22.08.1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»; от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»; от 06.02.1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ»; от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»; от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 05.12.2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества». от 7.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и др. Региональное законодательство на примере Курской области: законы Курской области: от 13.11.1998 г. № 27-ЗКО «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и др., в том числе подзаконные нормативные правовые акты.
Работа в органах государственной власти		Трудовое законодательство
Обращение	Федеральный закон от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др. Подзаконные нормативные правовые акты и законодательство субъектов РФ.
Участие в осуществлении правосудия		См. последующий материал параграфа.
Инициативное выражение мнения	Ведомственные нормативные правовые акты, в том числе административные регламенты.
Через органы местного самоуправления
Наказ избирателя	Закон Курской области от 15.08.1996 г. № 5-ЗКО «О статусе депутата представительного органа муниципального образования». Решение Железногорской городской Думы от 24.09.1998 г. № 32-19-РД «О статусе депутата Железногорской городской Думы» и др.
Прохождение муниципальной службы	Федеральный закон от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Региональное законодательство на примере Курской области: Закон Курской области от 13.06.2007 г. № 60-ЗКО «О муниципальной службе в Курской области» и др.
Работа в органах муниципалитетов	Трудовое законодательство.
Голосование, сход, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, слушания, собрания, конференции, опрос	Федеральный закон от 6.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Региональное и местное законодательство.
1	2
Обращения	Федеральный закон от 6.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательство субъектов РФ и муниципалитетов.
Инициативное выражение мнения	Нормативные правовые акты муниципалитетов, административные регламенты.
Через общественные объединения
Личное участие, обращение и инициативное выражение мнения	В соответствии с законодательством об общественных объединениях и уставами общественных объединений.
Через общественные палаты
Личное участие, обращение и инициативное выражение мнения	В соответствии с законодательством об общественных палатах в РФ и законодательством субъектов РФ об общественных палатах субъектов РФ.
Добровольное участие
В правоохранительной деятельности	Закон Курской области от 22.07.2005 г. № 49-ЗКО «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» и др. нормативные правовые акты.
В защите Государственной границы.	Закон РФ от 1.04.1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» (статья 38 «Участие граждан в защите Государственной границы») и др. нормативные правовые акты.
По другим направлениям	Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ.

Участие в решении государственно-управленческих задач регулируется федеральными конституционными законами: от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и др.

Так, в соответствии с положениями статьи 8 «Участие граждан в осуществлении правосудия» Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» граждане России имеют право участвовать в осуществлении правосудия (часть 1), участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом (часть 2), требования к этим гражданам устанавливаются федеральным законом (часть 3), за время участия в осуществлении правосудия им выплачивается вознаграждение из федерального бюджета (часть 4).

Вопросы формирования института арбитражных заседателей и их статуса определяет Федеральный закон от 30.05.2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации». В частности часть 4 статьи 1 «Арбитражные заседатели» гласит, что арбитражные заседатели принимают участие в рассмотрении дела и принятии решения наравне с профессиональными судьями, а при осуществлении правосудия они пользуются правами и несут обязанности судьи. Процессуальная сторона участия арбитражных заседателей раскрывается в Арбитражном процессуальном кодексе (статьи 17, 19, 21, 24, 135, 137, 221, 223, 266).

Корпус присяжных заседателей формируется в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», статья 2 которого говорит о праве граждан РФ участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжных заседателей при рассмотрении судами первой инстанции подсудных им уголовных дел с участием присяжных заседателей, законодательном ограничении данного права и признании такого участия гражданским долгом²³⁸.

Существенно расширить участие гражданского общества в отправлении правосудия мог бы институт народных заседателей, статус которых определяется Федеральным законом от 2.01.2000 г. № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». Действительно, данным законодательным актом предусмотрено, в частности, что число народных заседателей определяется из расчёта 156 народных заседателей на одного судью районного суда (часть 1 статья 2). Однако эта форма участия граждан в осуществлении правосудия не работает, поскольку Уголовно-процессуальный кодекс и Гражданский процессуальный кодекс РФ фактически отстранили народных заседателей от правосудной деятельности.

Региональное законодательство предусматривает участие граждан в правоохранительной деятельности на добровольной основе. Например, Закон Курской области от 22.07.2005 г. № 49-ЗКО «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» регулирует вопросы организации деятельности добровольных народных дружин (далее – ДНД) по охране общественного порядка на территории Курской области, определяет содержание и основные принципы их функционирования и взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления в Курской области.

В данном законе даётся определение ДНД, под которой понимается форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, создаваемая с целью содействия правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, профилактике и предотвращению правонарушений на территории муниципальных образований Курской области с учётом исторических и иных местных традиций (абз. 1 статья 1).

ДНД создаются по инициативе органов местного самоуправления по согласованию с территориальными органами внутренних дел, решение об их создании принимает представительный орган местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 3).

Основными задачами ДНД являются охрана прав и законных интересов граждан, оказание содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений (статья 4).

Статья 5 «Функции ДНД» гласит, что ДНД:

участвуют в охране общественного порядка на улицах, в парках, на транспортных магистралях и других общественных местах, а также в поддержании порядка во время проведения различных массовых мероприятий;

оказывают содействие органам внутренних дел в их деятельности по укреплению общественного порядка и борьбе с правонарушениями;

содействуют органам внутренних дел в борьбе с хулиганством, пьянством, наркоманией, хищениями, нарушениями правил торговли, санитарии и гигиены, порядка управления, безопасности дорожного движения и другими правонарушениями;

участвуют в работе по профилактике детской безнадзорности, пресечению правонарушений несовершеннолетних;

принимают меры по оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, находящимся в общественных местах в беспомощном состоянии, участвуют в спасении людей, имущества, поддержании общественного порядка при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах;

участвуют в проведении мероприятий по охране окружающей среды, по борьбе с браконьерством, нарушениями правил охраны животного и растительного мира;

проводят воспитательную работу с гражданами, склонными к нарушению общественного порядка и правил общежития.

Формы деятельности ДНД определяет статья 6:

участие в патрулировании и выставлении постов, проведении рейдов по выявлению правонарушений и лиц, их совершивших;

содействие правоохранительным органам в проведении индивидуальной воспитательной работы, разъяснение гражданам законодательства, проведение профилактических бесед с правонарушителями и их родственниками;

использование средств массовой информации в целях профилактики правонарушений и воздействия на лиц, совершающих антиобщественные поступки.

Проблема реализация конституционных прав личности посредством участия в управлении делами государства в различных организационно-правовых формах является предметом исследования учёными юристами. В частности, Широбоков С.А. выделяет следующие формы:

1) государственно-политические организационно-правовые:

- выборы,  референдум, право равного дос­тупа к государственной службе, в отправлении правосудия;

- консультативный совет, молодёжный парламент, национальный проект;

- неправительствен­ные организации граждан;

2) общественно-политические формы:

- общественная акция;

- общественная палата и общественная экспертиза;

- общественная организация;

- национально-куль­турная автономия;

- обществен­ная инициатива;

- общественная самодеятельность;

- общественное обсуждение.

3) индивидуализированные организационно-правовые формы:

- обращение граждан (телефон доверия; общественная приёмная и т.д.);

- пожертвование и благотворительность;

- меценатство²³⁹.

Автор считает, что такое участие требует от граждан не только знаний своих правовых возможностей и ограничений, но и умения использовать ту или иную организационно-правовую форму, которые должны иметь под собой правовую основу, в том числе относительно специальных процедур (например, аутсоргсинг – передача традиционных не ключевых функций организации внешним исполнителям – сторонним специализированным фирмам)²⁴⁰.

Заметим, что такая форма гражданского участия как общественная палата приобретает межгосударственной значение. Например, на межгосударственном уровне функционирует Союзная общественная палата при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России, которая инициировала создание в Курской области регионального отделения²⁴¹. Таким образом российская и региональная практика государственного управления имеет примеры использования на более высоких уровнях международного взаимодействия такие формы участия гражданского общества в управлении делами государства (союзных государств) как общественные палаты.