3. Передача полномочий федеральных органов исполни­тельной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.

Федеративное устройство России предусматривает в своём конституционно-правовом сегменте закрепление предметов ведения таких публичных образований как Российская Федерация (предметы исключительного ведения – статья 71, предметы совместного ведения – статья 72 Конституции РФ) и субъектов РФ (предметы совместного ведения – статья 72, предметы исключительного ведения субъектов РФ – статья 73 Конституции РФ).

Конституция не устанавливает закрытого перечня исключительных полномочий субъектов РФ, поскольку «Объём и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить всё, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься»¹⁷⁵. Такой конституционный подход, не допускающий ограничения самостоятельности регионов, «позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов – федеральных и субъектов Федерации – точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации»¹⁷⁶.

Исключительные полномочия субъектов РФ определены их конституциями или уставами на основе Конституции и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и осуществляются органами государственной власти субъектов РФ. Субъекты РФ вправе устанавливать собственное государственное устройство и административно-территориальное деление, собственное правовое регулирование по вопросам исключительного ведения субъектов и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ.

К предметам исключительного ведения субъектов РФ, как отмечает Г.Д. Садовникова, относятся:

контроль за соблюдением конституций, уставов, законов субъектов;

установление в соответствии с общими принципами, предусмотренными федеральным законодательством, системы органов государственной власти, порядка их формирования и деятельности;

законодательство об органах местного самоуправления;

государственная служба в субъекте РФ;

награды, премии и почётные звания субъекта;

региональная символика;

решение вопроса о столице (в республике), административном центре субъекта;

формирование и исполнение бюджета субъекта, установление и введение налогов субъекта, создание фондов экономического, социального и культурного развития;

принятие программ социального, экономического и культурного развития, экологических программ;

распоряжение собственностью субъекта и природными ресурсами, а также иные полномочия¹⁷⁷.

Кроме того, республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают способ принятия своих конституций и порядок их пересмотра, а в других субъектах РФ уставы принимают и пересматривают их законодательные (представительные) органы. Также республики в составе России могут устанавливать свой государственный язык, который применяется там наряду с государственным языком РФ¹⁷⁸.

Таким образом круг компетенций государственных органов управления федерального и регионального уровней определяются этими положениями и гарантирован регламентациями, которые приобрели значение принципов. В частности, их законодательно определяет статья 1 «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона № 184-ФЗ:

1) принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (пункт д) части 1);

2) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт е) части 1);

3) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий (пункт ж) части 1).

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ устанавливаются правовым способом (части 4 и 5 статьи 1), а общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путём заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются Федеральным законом № 184-ФЗ (пункт 5 статьи 1).

Глава IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» анализируемого Федерального закона содержит положения:

- определяющие какими нормативными правовыми актами устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов РФ и общие требования к этим актам, право органов государственной власти регионов обратиться в Правительство РФ с предложением об установлении особого порядка реализации отдельных переданных им полномочий, допускаемого на определённый срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг, а также особенность реализации полномочий регионов на территории инновационного центра «Сколково» (статья 26.1);

- оговаривающие осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ по собственным предметам ведения самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) (статья 26.2);

- раскрывающие правила финансового обеспечения осуществления органами государственной власти регионов полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, состав полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, вопросы передачи указанных полномочий муниципалитетам, а также требования к соответствующему федеральному законодательству и полномочие Правительства РФ устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий (статья 26.3);

- допускающие в соответствии с федеральным законодательством участие органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, и оговаривающие некоторые условия этого участия (статья 26.3.1);

- определяющие полномочие Президента РФ по установлению перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, обязанность высших должностных лиц субъектов РФ представлять доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, полномочие Президента РФ по установлению порядка и сроков представления этих докладов, а также полномочие Президента РФ и Правительства РФ выделять за счёт средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей (статья 26.3.2);

- регламентирующие участие органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения (статья 26.4);

- предусматривающие разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (статья 26.6);

- устанавливающие принципы и порядок подготовки и заключения договоров о разграничении полномочий, сроки действия указанных договоров и порядок их расторжения (статья 26.7);

- устанавливающие принципы и порядок заключения соглашений о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов РФ (статья 26.8);

- определяющие основания федерального вмешательства в виде временной императивно-принудительной передачи отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти, порядок применения указанных мер и полномочия субъектов федерального вмешательства (статья 26.9).

Одной из проблем государственно-управленческого является проблема юридического обеспечения эффективного выполнения федеральными и региональными государственными органами своих полномочий, в том числе охватывающих вопросы их взаимодействия.

Соглашаясь с мнением А.М. Осавелюка об обусловленности эффективности взаимодействия государственных органов разветвлённой иерархической структурой органов государственной власти общей и специальной (отраслевой) компетенции, органов государственной власти со специальным статусом и системы вспомогательных государственных органов¹⁷⁹, что отражает организационно-структурный аспект решения, отметим зависимость данного вопроса от ряда иных факторов: законодательного закрепления полномочий, оснований и порядка их передачи или ограничений, финансирования, контрольно-надзорной деятельности, разрешения компетенционных споров и др.; ресурсной базы взаимосогласованной управленческой деятельности, включающей экономическую инфраструктуру, финансы, знания и технологии, технику и кадры.

В их составе важное значение имеет правовой институт передачи государственных полномочий, поскольку эффективность государственного управления в федеративном государстве, в том числе решения задач взаимодействующими федеральной и региональными властями, достигается также за счёт создания правового механизма передачи полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Пункт 6 статьи 1 анализируемого законодательного акта устанавливает, что в соответствии с Конституцией РФ «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам».

Соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (далее – соглашения) заключаются между участвующими сторонами в порядке, предусмотренном статьёй 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Предметом таких соглашений может быть передача полномочий как «сверху-вниз», так и «снизу-вверх». В первом случае федеральные органы исполнительной власти сохраняют за собой контроль за соблюдением условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. Во втором случае исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются: условия и порядок передачи осуществления части полномочий, порядок их финансирования; срок действия соглашения; ответственность сторон соглашения; основания и порядок его досрочного расторжения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ.

Устав Курской области устанавливает, что предметы ведения области и полномочия органов государственной власти области определяются в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области (статья 2), закрепляет предметы совместного ведения (статья 3) и кратко – предметы ведения области (статья 4).

Статья 10 глава 4 «Основы организации и принципы деятельности органов государственной власти на территории области» Устава определяет, что

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 5).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 6).

В процедуре передачи части полномочий принимает участие областной парламент, одобряющий проекты договоров о разграничении полномочий, принимая данное решение в форме постановления (пункт 3 статьи 31 Устава), Губернатор Курской области, подписывающий договоры и соглашения от имени региона (статья 44 Устава) иные должностные лица (заместитель Губернатора Курской области, возглавляющий Представительство Курской области при Правительстве РФ) и отраслевые органы исполнительной государственной власти региона, участвующие в разработке проекта соглашения, а также иные лица (научные организации, эксперты).

Одним из примеров является заключение Соглашения о взаимных обязательствах Мингосимущества России и Администрации Курской области при наделении Комитета по управлению государственным имуществом Курской области полномочиями территориального органа Мингосимущества России (от 22.04.1998 г. № 01/382) в соответствии с которым вышеуказанному комитету была делегирована часть полномочий Мингосимущества России по лицензированию оценочной деятельности (утратило силу).

Юридическая наука и практика вскрыли значительное количество теоретико-правовых проблем, связанных с нормативным закреплением полномочий органов государственной власти¹⁸⁰. В частности, А.Ф. Жданов отмечает парадоксальность решения вопроса о составе сторон соглашений о делегировании полномочий, поскольку от лица регионов стороной может выступать лишь высший исполнительный орган государственной власти региона, а от имени Российской Федерации – всякие федеральные органы исполнительной власти, исключая высший орган исполнительной власти страны – Правительство РФ¹⁸¹.

Внимательно изучаются федеративное устройство России за рубежом. В частности А. Бланкенагель в своей работе «В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации»¹⁸²даёт критическую оценку российскому федерализму как в части правовой регламентации, так и в части практического его осуществления субъектами государственного управления, отмечая, что «исключительные полномочия субъектов во многих случаях игнорируются Федерацией, и практически не было попыток отстаивания этих полномочий в Конституционном Суде»¹⁸³.