18. Конституционно – правовые основы деятельности политических партий и иных общественных объединений.

Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах¹⁷ каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч.1 ст.22). По Всеобщей декларации прав человека, никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20).¹⁸

Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права.

В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

Конституция Российской Федерации, основываясь на нормах международного права, признает идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (статья 13, части 1 и 3), провозглашает равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4), признает право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1).

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип идеологического многообразия является одним из основ конституционного строя страны, в связи с чем исключается возможность существования в России государственной или обязательной идеологии и создание возможности становления и развития политической системы страны.

Идеология - это система политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе порядков и отношений.

Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений:

1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства Российской Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;

2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания монографических и научно-популярных работ, трудов, статей и т. п.;

3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партии, готовить законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по совершенствованию, переустройству социального и политического строя Российской Федерации;

4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями;

5) требовать по суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.

Закрепление принципа многообразия делает возможным появления политического многообразия и многопартийности. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность – п.3 ст. 13.

Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан.

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19.05.1995 года №82-ФЗ и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. 

В ст.5 Федерального закона от 19.05.1995 года №82 –ФЗ (ред. от 22.07.2010 года) «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»¹⁹.

Статья 7 указанного закона закрепляет организационно – правовые формы общественных объединений, одной из которых является политическая партия, особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией которой, как и других видов общественных объединений в соответствии с частью 2 статьи 4 могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Таким образом, из вышесказанного следует, что политические партии являются разновидностью общественных объединений и представляют собой добровольные, самоуправляемые формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 №95 –ФЗ (в ред. от 03.11.2010) «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления²⁰.

По своей организационно-правовой форме партия представляет собой объединение, основанное на членстве. В основе партийной организации лежит система взаимоотношений между членами партии, предусматривающая наличие определенных иерархических связей, партийной дисциплины и субординации, добровольно соблюдаемых ее членами. Партию отличает организационная устойчивость – она создается на длительный, неопределенный срок.

Партия как политический институт обладает целым рядом отличительных признаков. В отличие от других общественных организаций, движений она имеет четкую идеологическую доктрину, программу, излагающую ее цели и средства их достижения, устав, закрепляющий ее строение, четкость границ членства, центральные руководящие органы и местные организации. Борьба за власть обычно является главным содержанием

Партия, как сложная организация, должна сочетать идейные мотивации, элементы доктрины, целевые ориентации и средства их достижения, аспекты организации и структуры. Очевидно, что во всех случаях партия рассматривается как объединение людей для участия в политической жизни, преследующих цель завоевания политической власти. В этом качестве в большинстве случаев партии выражают интересы определенных социальных сил и призваны представлять эти силы в структурах власти. В данном контексте партии играют ключевую роль несущей конструкции как гражданского общества, так и политической системы.

Социальная сущность политических партий в этой связи как раз и состоит в выделении наиболее значимых общепризнанных интересов гражданского общества и представление их на общегосударственном уровне с помощью электоральной функции.

Право граждан на объединение в политические партии Конституцией Российской Федерации непосредственно не закреплено, однако, по смыслу ее статьи 30 во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 (часть 1), в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий, как общественных объединений, гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо с тем, чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция Российской Федерации защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания²¹.

Конституционным положениям, гарантирующим право на объединение, в том числе на объединение в политические партии, корреспондируют положения Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими. И хотя в этих международно-правовых актах конкретно не упоминается право на объединение в политические партии, Европейский суд по правам человека неоднократно указывал на то, что политические партии подпадают под их действие (например, решение Европейского суда по правам человека от 30 января 1998 года по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции")²².

Право граждан на объединение в политические партии обеспечивается также положениями Конституции Российской Федерации о гарантировании государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям (статья 19, часть 2), о запрете принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30, часть 2). Вместе с тем, Конституция Российской Федерации, обязывая граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, часть 2), запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), и допускает возможность ограничения права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Названные конституционные положения согласуются с пунктом 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и пунктом 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, из которых следует, что право на объединение не подлежит никаким ограничениям, за исключением тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "в") и осуществляются путем принятия федеральных законов (статья 76, часть 1), федеральный законодатель вправе и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определить законодательные основы реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, создания и деятельности политических партий, их статуса, в том числе условия признания общественного объединения политической партией. При этом осуществляемое им регулирование, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации не должно искажать само существо данного права, а вводимые ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя принцип многопартийности (статья 13, часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) в качестве основы создания и деятельности политических партий в Российской Федерации, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях" предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне - поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию - правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Политические партии - особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

Федеральный закон "О политических партиях", гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу названного Федерального закона, политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать, прежде всего, общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.