6.4.11. Надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних*(108)

Правовой основой являются Закон РФ "Об образовании", Федеральные законы "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "О полиции" и др.

Источниками информации о состоянии законности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются: а) статистические данные о численности беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, находящихся в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, о возрастном, образовательном, социальном составе лиц, совершивших преступления; об образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; о выявлении и устройстве детей и подростков, оставшихся без попечения родителей; об учреждениях дополнительного образования детей; о вечерних, (сменных) образовательных учреждениях; б) результаты ведомственных (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, МВД России и др.) и прокурорских проверок в сфере защиты прав детей, сообщения в СМИ, заявления граждан о нарушениях их прав и законов.

В числе наиболее актуальных нарушений в данной сфере выделяются:

- несоблюдение требований ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ о защите прав и законных интересов детей при формировании социальной инфраструктуры, что влияет на уровень детской безнадзорности;

- отсутствие должной организации и проведения индивидуальной профилактической работы с детьми и семьями, находящимися в социально опасном положении;

- отсутствие ориентированности деятельности подростковых клубов и центров на работу с такими детьми; недоведение должным образом информации о работе клубов "трудным" подросткам;

- отсутствие организации работы по вовлечению в деятельность учреждений детского досуга "трудных" подростков.

Проверка в рассматриваемой сфере осуществляется прокурорами совместно со специалистами следующих органов: комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по делам несовершеннолетних и других структур органов внутренних дел, органов управления социальной защиты и учреждений социального обслуживания, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Проверка должна охватить такие направления в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, как:

- надзор за исполнением законов о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении;

- надзор за исполнением законов о проведении индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними органами и учреждениями системы профилактики;

- надзор за законностью доставления в органы внутренних дел несовершеннолетних, административного задержания, привлечения их к административной ответственности, а также их родителей, законных представителей;

- надзор за исполнением законов о профилактике пьянства, наркомании, токсикомании, вовлечения несовершеннолетних в совершение иных антиобщественных действий;

- надзор за исполнением законов о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в сфере досуга;

- надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования - как важное средство профилактики безнадзорности и правонарушений;

- надзор за реализацией полномочий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

При подготовке к проверке прокурором выясняется:

- выполнение учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обязанностей опекунов (попечителей) в отношении воспитанников (ст. 147 СК, ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ);

- приняты ли в регионе соответствующие законы;

- как урегулирован порядок сообщения родителям о задержании подростка и передачи его родителям;

- соответствует ли порядок определения общественных мест, в которых подростки не могут находиться позднее 22 часов, требованиям п. 6. ст. 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ (учтены ли при этом пожелания населения, родителей, органов внутренних дел и т.п.; участвовала ли в разработке этого вопроса экспертная комиссия);

- сокращено ли время, в течение которого подросткам запрещено пребывать в общественных местах без сопровождения родителей, насколько это обоснованно;

- сокращен ли возраст несовершеннолетних, которым запрещено пребывать в общественных местах без сопровождения родителей, насколько это соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству.

В ходе проверки деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних прокурорам необходимо обращать внимание на координацию и последовательность их действий, дать оценку состояния ведомственного контроля.

В органах управления образованием и образовательных учреждениях необходимо проверить:

- какие осуществляются меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, а также других образовательных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним с отклонениями в поведении;

- как организованы выявление и учет несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях, в том числе не приступивших к занятиям в новом учебном году. Сколько таких подростков выявлено, какие приняты в связи с этим меры;

- разрабатываются ли и реализовываются программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних;

- созданы ли психолого-медико-педагогические комиссии, каковы результаты их работы. Оказывается ли социально-психологическая и педагогическая помощь несовершеннолетним с отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении;

- соблюдаются ли положения ст. 19 Закона РФ "Об образовании" об оставлении обучающимися образовательного учреждения или их исключении; какова роль инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних, работающих в школе (школьные инспекторы), в деятельности образовательных учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Насколько законны меры, применяемые к обучающимся.

В специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа выясняется:

- законно ли помещение несовершеннолетних в указанные учреждения (во всех ли случаях имеются заключения медико-психолого-педагогической комиссии в отношении каждого несовершеннолетнего о его нуждаемости в особых условиях воспитания и специальном педагогическом подходе. Для учреждений открытого типа - рекомендации специалистов о необходимости обучения детей в них. Насколько полно исследуются личность несовершеннолетнего и его семья);

- соответствие оснований приема в эти учреждения, обозначенных в положениях (уставах), федеральному законодательству;

- состояние и содержание индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями (законными представителями), причины совершения обучающимися повторных правонарушений;

- какова потребность в этих образовательных учреждениях, соответствует ли она фактическому наличию несовершеннолетних, нуждающихся в реабилитации в рамках этих учреждений, по мнению образовательных учреждений, подразделений по делам несовершеннолетних, комиссий по делам несовершеннолетних, органов управления образованием. Ставился ли вопрос об их создании;

- какова роль комиссий, прокурора, адвоката, родителей (законных представителей) в защите прав детей при рассмотрении материалов о помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, комиссией, судом. Нет ли случаев формального их рассмотрения;

- имеются ли факты отказов судом в помещении несовершеннолетних в спецшколы, спецучилища, каковы их причины;

- соответствует ли режим содержания, обучения, воспитания, а также обращение с несовершеннолетними в указанных учреждениях задачам и принципам деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Необходимо проверить правоустанавливающие документы и локальные акты на предмет законности и обоснованности привлечения обучающихся к дисциплинарной ответственности;

- каковы причины преступного рецидива среди выпускников таких учреждений (количество несовершеннолетних и составы преступлений).

В органах социальной защиты населения проверяется исполнение требований п. 1 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ относительно осуществления мер по организации индивидуально-профилактической работы в отношении беспризорных, безнадзорных, их родителей или иных законных представителей, а также осуществление контроля за деятельностью специализированных учреждений. Необходимо выявить тенденции развития сети данных учреждений.

В специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной защите, выясняются:

- количество несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, нуждающихся в помощи социальных учреждений, но не могущих ее получить в силу недоступности или по иным причинам (перечислить их, указать причины такого положения); количество несовершеннолетних и семей, нуждающихся в помощи учреждений социальной защиты населения, выявленных в процессе реализации последними своих функций (п. 2 ч. 2 ст. 12, ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ);

- законность помещения детей в указанные учреждения, основания и сроки их содержания в них применительно к каждому виду учреждений; вопросы выявления и устранения причин и условий беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних; оказание помощи несовершеннолетним и их родителям в устройстве, восстановление социального статуса несовершеннолетних. Какие меры принимаются по восстановлению связей подростков с семьей;

- факты отказов в приеме несовершеннолетних в учреждения, их мотивы; неоказания помощи и непроведения работы, направленной на ресоциализацию несовершеннолетних и семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В органах опеки и попечительства проверяется участие сотрудников этих органов в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, указанными в ст. 5, 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ. Используя данные органов внутренних дел о количестве доставленных в связи с беспризорностью и совершением правонарушения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей или не имеющих опекунов или попечителей, следует разобраться в причинах этого явления в отношении каждого ребенка. Устанавливаются ли причины беспризорности названной категории детей, какие принимаются меры.

В органах службы занятости прокурор проверяет:

- содержание их деятельности по содействию в трудовом устройстве несовершеннолетних, особенно контингента, который нуждается в помощи государства;

- реализацию должностными лицами органов службы занятости полномочий, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ.

В органах и учреждениях здравоохранения изучается:

- осуществление мер по развитию сети детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь, и практика их взаимодействия с комиссиями по делам несовершеннолетних, другими органами и учреждениями системы профилактики;

- исполнение требований закона в части выявления детей и семей, находящихся в социально опасном положении, и своевременного информирования о них органов управления учреждений социальной защиты населения;

- количество безнадзорных, беспризорных детей, длительное время пребывающих в учреждениях здравоохранения без медицинских показателей; причины этого явления; принимаемые учреждениями меры;

- количество несовершеннолетних, неблагополучных семей, выявленных учреждениями здравоохранения, их доля в общем числе состоящих на профилактических учетах в подразделениях и комиссиях по делам несовершеннолетних;

- практика исполнения требований закона о выявлении, учете, обследовании и лечении несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества. Какова роль органов и учреждений здравоохранения в применении гражданско-правовых мер (ст. 26, 28 ГК, ст. 281 ГПК) в целях пресечения и профилактики алкоголизма, наркомании, токсикомании.

Прокурорам необходимо проверить, проводится ли сверка несовершеннолетних, состоящих на профилактических учетах в подразделениях и комиссиях по делам несовершеннолетних и на учетах в наркологических диспансерах, проанализировать результаты.

В органах внутренних дел проверяются:

- полнота, своевременность учета правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию;

- организация и проведение мероприятий, направленных на раннюю профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, эффективность принимаемых мер;

- законность доставления несовершеннолетних в органы внутренних дел и административного задержания;

- факты незаконной постановки несовершеннолетних на профилактический учет в подразделения по делам несовершеннолетних и снятия с него;

- количество несовершеннолетних, поставленных на учет по инициативе органов системы профилактики (отдельно по органам) в сравнении с общим количеством поставленных и состоящих на учете;

- количество незаконных решений, принятых по результатам проверки сообщений о совершении преступлений и правонарушений подростками, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также в отношении родителей или законных представителей (ст. 5.35, 6.10 КоАП) (количество протоколов об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и взрослых (отдельно по категориям));

- нарушения, допускаемые при проведении индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Имеет ли место формальный подход к организации такой работы, допускается ли фальсификация ее результатов;

- случаи нарушений требований Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ об информировании соответствующих субъектов профилактики о несовершеннолетних правонарушителях, нуждающихся в помощи и поддержке государства;

- количество преступлений, совершенных несовершеннолетними, состоявшими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних, после снятия с учета, а также в период расследования. Выясняются причины такого положения, связанные с этим недостатки, упущения и нарушения законности в деятельности подразделений, какие приняты меры;

- взаимодействие данных подразделений с другими структурными подразделениями, особенно с сотрудниками полиции, следователями, дознавателями в профилактической деятельности.

В центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей выясняется:

- соблюдаются ли сроки содержания несовершеннолетних в данных центрах, требования к условиям воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних и обращению с ними, законность фотографирования и дактилоскопирования детей в центрах;

- исполняются ли администрацией центра требования ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ о проведении индивидуально-профилактической работы с доставленными в центр, выявлении лиц, причастных к преступлениям, общественно опасным деяниям, об информировании органов внутренних дел о таких фактах. По всем ли сообщениям центром приняты законные меры. Какие меры принимаются центром к защите прав несовершеннолетних, содержащихся в них, а также к устройству по истечении срока пребывания. Информирует ли центр о причинах и условиях безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних соответствующие органы (ст. 9 Закона), высказываются ли предложения об устранении причин и условий правонарушений, в том числе касающиеся проведения реабилитационных мероприятий с конкретными подростками.

В комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав изучаются:

- принимаемые меры по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

- координация вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, содействие в определении форм их устройства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних;

- работа по обращению комиссии в суд с заявлениями в защиту прав и интересов несовершеннолетних (количество, категории заявлений, результативность).