Рекомендуемая литература

1. Викторов, И.С. Охрана труда в Российской Федерации: новое законодательство, правоприменительная практика и прокурорский надзор / И.С. Викторов. - М., 2003.

2. Викторов, И.С. Правовая защита конституционных прав граждан на труд средствами государственного надзора и контроля / И.С. Викторов, А.Ж. Макашева, Б.И. Шалыгин. - М.: Юрлитинформ, 2005.

6.4. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних

6.4.1. Общие положения об организации и осуществлении надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних*(96)

Органы прокуратуры РФ в своей повседневной деятельности по организации надзора придают приоритетное значение надзору за соблюдением прав несовершеннолетних, обеспечением интересов и благосостояния. Данный подход закреплен в Конвенции о правах ребенка 1989 г., иных общепризнанных международных правовых актах, Конституции РФ и отраслевом отечественном законодательстве. Государственная политика России основывается на обеспечении единства прав, обязанностей и ответственности должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур на основании ст. 129 Конституции РФ, Закона о прокуратуре, приказов Генпрокурора РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи", от 07.12.2007 N 195, других организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры в сфере защиты прав человека, обеспечивают с использованием предоставленных им полномочий исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних по следующим основным направлениям:

- осуществление постоянного надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, своевременностью оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей;

- пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;

- своевременное и принципиальное реагирование на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;

- систематическая проверка соблюдения законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию;

- надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, проверка законности, качества и полноты оказываемых медицинских услуг;

- надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы;

- надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения;

- проверка исполнения законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования;

- проверка исполнения в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса;

- проверка исполнения законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних;

- надзор за исполнением законодательства о предупреждении и пресечении всех форм сексуальной и всех видов коммерческой эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних;

- надзор за соблюдением законности и целевым расходованием средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;

- надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в основных сферах жизнедеятельности несовершеннолетних;

- надзор за соблюдением законодательства о противодействии молодежному экстремизму;

- надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на свободу совести и вероисповеданий и др.

Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних - одно из важнейших направлений надзорной деятельности органов прокуратуры. Принимая во внимание комплексный характер рассматриваемой сферы, предметом надзора с учетом положений ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории РФ законов о несовершеннолетних федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, затрагивающих права несовершеннолетних, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами;

- соблюдение прав несовершеннолетних указанными органами и должностными лицами;

- соблюдение прав несовершеннолетних органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, в том числе законность решений, принимаемых данными органами и затрагивающих права несовершеннолетних;

- соблюдение прав несовершеннолетних администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу несовершеннолетних, в том числе законность нахождения несовершеннолетних в указанных органах и учреждениях; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей несовершеннолетних, задержанных, заключенных под стражу, осужденных и подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий содержания несовершеннолетних в указанных органах и учреждениях; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, в отношении несовершеннолетних.

Пределы надзора за соблюдением прав несовершеннолетних определяются с учетом вышеизложенного содержания предмета, требований организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, а также компетенции прокуроров соответствующего уровня и специализации.

В свою очередь, задачи рассматриваемого направления надзора предопределяются предметом надзора и положениями приказа Генпрокурора РФ от 26.11.2007 N 188. Они сформулированы в соответствии с основными направлениями деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением прав несовершеннолетних. При этом особое внимание обращается на защиту прав детей из малообеспеченных семей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на усиление надзора за органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полномочия прокурора определяются нормами ст. 22, 27, 30, 33, 36 Закона о прокуратуре. Прокурор реализует их в полном объеме в процессе осуществления надзора за соблюдением прав несовершеннолетних с использованием актов прокурорского реагирования, предусмотренных Законом о прокуратуре (протест, представление, постановление, предостережение) и рядом других законодательных актов, а также посредством обращения в интересах несовершеннолетнего с заявлением (иском) в суд.

Организация работы прокурора включает в себя:

- распределение обязанностей между работниками органа прокуратуры (отдела, управления) и возложение на работника обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением прав несовершеннолетних;

- анализ состояния законности в рассматриваемой сфере, в том числе анализ статистической отчетности прокурора и поднадзорных органов;

- планирование работы в органах прокуратуры по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних;

- подготовку методических рекомендаций и указаний по данному направлению надзора;

- организацию контроля исполнения поручений, проверок, решений, актов прокурорского реагирования;

- организацию взаимодействия между сотрудниками различных подразделений органа прокуратуры;

- делопроизводство в органах прокуратуры;

- организацию работы по разрешению обращений и приема граждан в органах прокуратуры;

- организацию систематизации нормативных правовых актов. Перечень мероприятий не является исчерпывающим, он совершенствуется в соответствии с новыми направлениями деятельности органов прокуратуры.

Анализ практики надзора за соблюдением прав несовершеннолетних осуществляется посредством обобщения результатов прокурорских проверок, результатов расследования уголовных дел, изучения материалов гражданских, административных дел, статистической отчетности, результатов рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры и других аналитических действий.

Для характеристики динамики некоторых иных существенных параметров преступлений оцениваются данные о преступлениях, совершенных подростками в группах, в состоянии алкогольного опьянения, в состоянии наркотического опьянения. Существенной характеристикой преступности подростков является состояние рецидивной преступности, их участие в преступлениях, совершенных организованными преступными группами.

В целях изучения состояния законности в части предупреждения правонарушений со стороны несовершеннолетних используются такие формы государственной и ведомственной статотчетности, как: 1) форма "Дети-1" Минздравсоцразвития России (сведения о беспризорных детях, поступающих в приюты, реабилитационные центры для несовершеннолетних и центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей); 2) форма "Дети-1" МВД России (сведения о детях, помещенных в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (ЦВСНП)); 3) форма 18 МВД России (сведения о несовершеннолетних, поставленных на учет в подразделениях по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел, и сведения о задержанных несовершеннолетних в связи с совершением правонарушений); 4) форма 2 Судебного департамента при ВС РФ (число родителей, лишенных родительских прав); 5) форма 103-рик Минобрнауки России (сведения о выявлении и устройстве несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей); 6) форма 1-Е Генпрокуратуры РФ (количество дел о преступлениях несовершеннолетних, по которым внесены представления об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений); 7) формы 3-ЕГС, 2-ЕГС (в части сведений о преступности несовершеннолетних); 8) форма 12 Судебного департамента при ВС РФ (сведения об осужденных подростках).

Для анализа виктимологического аспекта личности несовершеннолетних, пострадавших от совершения преступлений, используются формы государственной статотчетности 1-П (о потерпевших), 1-А, 1-ЕГС, 2-ЕГС, 4-ЕГС *(97).

В организационном плане важное значение имеет взаимодействие прокуратуры и контролирующих органов. Все органы, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, органы управления образованием и образовательные учреждения, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи, органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения, органы службы занятости, органы внутренних дел (подразделения по делам несовершеннолетних, подразделения полиции, центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей)), другие органы и учреждения, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, контролируют деятельность подведомственных им учреждений.

К объектам надзора помимо названных выше применительно к предмету надзорной деятельности прокурора органов и должностных лиц непосредственно относятся перечисленные в Федеральном законе от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних": комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; органы управления образованием и образовательные учреждения; специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа органов управления образованием; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи; органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения; органы службы занятости; органы внутренних дел (в том числе подразделения по делам несовершеннолетних; ЦВСНП; подразделения полиции); органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма; уголовно-исполнительные инспекции; федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.

Основой прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних является прокурорская проверка. Методика проверки (совокупность способов, приемов, используемых прокурором при осуществлении проверки) включает три этапа проверки: подготовительный, проверочный и аналитический.

На подготовительном этапе проверки прокурор знакомится с федеральным и региональным законодательством, ведомственными актами, определяет предмет и объекты надзора, изучает материалы предыдущих прокурорских проверок и их результаты, анализирует статистические сведения из поднадзорных органов, получает необходимую информацию из контролирующих органов, решает вопрос о привлечении к участию в проверке специалистов, изучает результаты рассмотрения обращений граждан, осуществляет иные действия, которые могут способствовать наиболее качественному проведению проверки. Подготовительный этап завершается составлением плана проверки с перечнем вопросов, подлежащих изучению.

В процессе проверки прокурор использует предоставленные ему Законом о прокуратуре полномочия, получает письменные объяснения от граждан, должностных лиц, истребует необходимую информацию из поднадзорного учреждения, из контролирующих органов, анализирует получаемую информацию и осуществляет другие действия, способствующие эффективности проверки.

На заключительном (аналитическом) этапе прокурор исследует результаты проверки, решает вопрос о мерах прокурорского реагирования и ответственности виновных лиц. Результаты проверки закрепляются в форме докладной записки или справки на имя прокурора (руководителя органа прокуратуры, начальника подразделения органа прокуратуры).

Нарушения прав несовершеннолетних прокуроры устраняют, используя акты прокурорского реагирования, предусмотренные ст. 23-25.1 Закона о прокуратуре и рядом других законодательных актов, а также посредством обращения с заявлением (иском) в суд.