5.2.4. Надзор за исполнением законов в сфере землепользования*(20)

Основу правового регулирования земельных отношений составляют: Конституция РФ; ГК и ЗК; Федеральные законы от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве", от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

ЗК определяет цели и принципы земельного законодательства, участников и объекты земельных отношений (ст. 1, 5-6); устанавливает полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений, порядок предоставления земельных участков в собственность и пользование; права и обязанности собственников земли и иных титулообладателей; механизм защиты и гарантии их прав, требования к охране земель и основания ответственности за нарушения земельного законодательства (ст. 10, 11, 15-19, 20-25, 37, 57-67 и др.).

Статья 130 ГК определяет землю как объект гражданских прав и относит ее к категории недвижимых вещей, а гл. 17 содержит ряд важных положений, связанных с обращением земельных участков.

Вопросы разграничения собственности на землю России, ее субъектов и муниципальных образований регламентированы нормами Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Согласно ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Правила определения границ земельных участков и описания их характеристик закреплены в Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости". Государственному кадастровому учету подлежат все земельные участки, расположенные на территории РФ, независимо от форм собственности на землю, их целевого назначения и разрешенного использования.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля иностранных субъектов или лиц без гражданства составляет более 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Земельные участки данной категории, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (ст. 10).

Наиболее типичными являются нарушения, связанные с неэффективным и нерациональным использованием земель. Имеют место факты: незаконного распоряжения земельными участками, ненадлежащего осуществления контролирующими органами возложенных на них контрольно-надзорных функций; использования земельных участков без правоустанавливающих документов на землю, а также не по целевому назначению. В деятельности органов местного самоуправления нередки случаи: нарушений установленного порядка рассмотрения обращений граждан и организаций о предоставлении земельных участков; порядка информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков, а также учета общественного мнения при оформлении разрешительной документации на строительство; нарушения порядка изъятия земельных участков из незаконного владения граждан и организаций. Имеют место факты превышения органами местного самоуправления полномочий, выражающиеся в распоряжении земельными участками, не находящимися в муниципальной собственности.

Земельный контроль (в пределах предоставленных полномочий) осуществляют Россельхознадзор, Росприроднадзор, Росреестр, положения о которых утверждены постановлениями Правительства РФ соответственно от 30.06.2004 N 327, от 30.07.2004 N 400 и от 01.06.2009 N 457.

Основными источниками информации о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях земельного законодательства являются: материалы Росреестра и его территориальных органов, касающиеся кадастрового учета; книги регистрации выдачи свидетельств о праве собственности на землю и иных прав; свидетельства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество; решения органов власти по вопросам изъятия и предоставления земель; материалы проверок и статистическая отчетность Росреестра (в том числе, сведения о государственном земельном контроле по форме N 1-ЗЕМ), Росприроднадзора, Россельхознадзора, Росимущества.

При проведении проверки в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления прокурор выясняет соблюдение:

- установленного порядка распоряжения землями, государственная собственность на которые не разграничена;

- порядка отнесения земель к категориям, перевода земель из одной категории в другую;

- порядка изъятия ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей;

- ограничений прав на землю и оборотоспособности земельных участков на соответствующих территориях;

- порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- порядка проведения в установленных законом случаях торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков и заключения договора аренды;

- условий и порядка принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка; изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд;

- порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля.

В органах местного самоуправления в ходе проверки исполнения требований законодательства при предоставлении участков для жилищного строительства необходимо выяснить:

- сформирован ли участок перед выставлением его на торги, т.е. имеется ли проект границ земельного участка; определено ли разрешенное использование земельного участка; согласованы ли технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

- проведен ли государственный кадастровый учет земельного участка перед выставлением его на торги;

- принято ли органом местного самоуправления решение о проведении торгов (конкурсов, аукционов);

- опубликовано ли сообщение о проведении торгов (конкурсов, аукционов), в каком СМИ, за какой срок до проведения торгов опубликовано сообщение, содержит ли сообщение необходимые сведения;

- проведены ли торги по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства;

- заключен ли с победителем торгов договор купли-продажи либо аренды земельного участка;

- зарегистрировано ли право на земельный участок в органах Росреестра.

При проведении проверок в контролирующих органах прокурор выясняет исполнение ими законов при осуществлении предоставленных контрольных полномочий. В Росреестре и его территориальных органах необходимо выяснить надлежащее исполнение полномочий по контролю:

- за исполнением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

- за исполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

- за исполнением требований земельного законодательства о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

- за соблюдением порядка предоставления сведений о состоянии земель.

В органах Росприроднадзора проверяется исполнение законов при осуществлении контроля:

- за рекультивацией земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ;

- за исполнением требований по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

- за исполнением требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

- за соблюдением режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов.

В органах Россельхознадзора проверке подлежит исполнение ими законов при осуществлении контроля на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений (в том числе за соблюдением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами).

При проверке исполнения законов органами Росимущества прокурор выясняет:

- исполнение требований законодательства при приобретении земельных участков в федеральную собственность и при передаче земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;

- соблюдение установленного законом порядка при предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, федеральным государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования, иным организациям и гражданам в аренду;

- соответствие закону порядка осуществления контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, переданных в установленном порядке иным лицам. Необходимо установить, применяются ли необходимые меры по устранению выявленных нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности;

- соблюдение установленного порядка изъятия земельных участков для нужд Российской Федерации, в том числе выкупа;

- наличие договоров об организации земельных торгов (конкурсов, аукционов), заключенных в установленном порядке со специализированными организациями;

- соответствие закону порядка осуществления контроля за поступлением в бюджеты соответствующих уровней средств от продажи и аренды земельных участков.

Приведенный перечень не является исчерпывающим.