- •Настольная книга прокурора
- •Глава 1. Правовой статус прокуратуры*(1)
- •1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации
- •1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры рф
- •1.2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.3. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.4. Система и структура органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 2. Организация работы и управление в органах прокуратуры
- •2.1. Понятие и содержание организации работы и управления в органах прокуратуры*(2)
- •2.2. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре*(4)
- •2.3. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре*(5)
- •2.4. Информатизация органов прокуратуры Российской Федерации*(6)
- •2.4.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры
- •2.4.2. Системы прикладного программного обеспечения
- •2.4.3. Информационные системы функционального назначения
- •2.5. Анализ состояния законности и правопорядка*(7)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 3. Кадровое обеспечение прокурорской деятельности и прохождение службы в органах прокуратуры Российской Федерации*(8)
- •3.1. Организация работы с кадрами в органах прокуратуры
- •3.2. Основные направления кадровой работы в органах прокуратуры
- •3.3. Особенности государственной службы в органах прокуратуры
- •3.4. Подготовка, повышение квалификации и профессиональная переподготовка прокурорских работников
- •3.5. Этика прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры*(12)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 4. Психологические аспекты деятельности органов прокуратуры*(13)
- •4.1. Престиж органов прокуратуры
- •Факторы, повлиявшие на повышение престижа прокуратуры
- •4.2. Социально-психологическое самочувствие прокуроров
- •4.3. Удовлетворенность трудом прокурорских работников
- •4.4. Психологические аспекты управления в органах прокуратуры
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 5. Надзор за исполнением законов
- •5.1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению*(15)
- •Рекомендуемая литература
- •5.2. Надзор за исполнением законов в сфере экономики
- •5.2.1. Общие вопросы организации надзора в сфере экономики*(17)
- •5.2.2. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности*(18)
- •5.2.3. Надзор за исполнением законов о приватизации*(19)
- •5.2.4. Надзор за исполнением законов в сфере землепользования*(20)
- •5.2.5. Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности*(21)
- •5.2.6. Надзор за исполнением законов о монополиях*(22)
- •5.2.7. Надзор за исполнением законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве*(23)
- •5.2.8. Надзор за исполнением законодательства о налогах*(24)
- •5.2.9. Надзор за исполнением законодательства о бюджете*(26)
- •5.2.10. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании*(28)
- •5.2.11. Надзор за исполнением законодательства о банкротстве*(29)
- •5.2.12. Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах*(30)
- •5.2.13. Надзор за исполнением законодательства об охране интеллектуальной собственности, авторских и смежных прав*(31)
- •5.2.14. Надзор за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности*(32)
- •Рекомендуемая литература
- •5.3. Надзор за исполнением законов в сфере экологии*(33)
- •5.3.1. Правовое регулирование в сфере экологии
- •5.3.2. Система органов управления в сфере экологии
- •5.3.3. Предмет, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.4. Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.5. Типичные нарушения экологического законодательства
- •5.3.6. Проверки исполнения экологического законодательства
- •5.3.7. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.4. Надзор за исполнением законов в таможенной сфере*(35)
- •5.4.1. Общие вопросы организации надзора в таможенной сфере
- •5.4.2. Надзор за исполнением законодательства о таможенном контроле
- •5.4.3. Надзор за исполнением законодательства о таможенных платежах
- •5.4.4. Надзор за соблюдением прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности
- •5.4.5. Надзор за исполнением законодательства при перемещении через таможенную границу отдельных видов товаров
- •5.4.6. Надзор за исполнением законодательства о таможенных процедурах, соблюдении запретов и ограничений при ведении внешнеэкономической деятельности
- •5.4.7. Надзор за исполнением законодательства о государственной службе и предупреждении коррупции в таможенных органах
- •5.4.8. Надзор за исполнением валютного законодательства при перемещении через таможенную границу товаров и транспортных средств
- •5.4.9. Надзор за законностью административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов
- •Рекомендуемая литература
- •5.5. Надзор за исполнением законов на транспорте*(49)
- •5.5.1. Содержание, предмет, задачи, пределы надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.2. Характеристика законодательства в сфере транспорта
- •5.5.3. Компетенция органов исполнительной власти на транспорте
- •5.5.4. Организация надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.5. Проверки исполнения законов на транспорте
- •5.5.6. Проверки соблюдения прав пассажиров
- •Рекомендуемая литература
- •5.6. Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях*(58)
- •5.6.1. Характеристика законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.2. Система органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях
- •5.6.3. Типичные нарушения законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.4. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.5. Проведение прокурором проверок
- •5.6.6. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)
- •Рекомендуемая литература
- •5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)
- •5.8.1. Общие вопросы противодействия экстремизму и роль прокуратуры в этой деятельности
- •5.8.2. Профилактические меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности
- •5.8.3. Противодействие экстремизму в молодежной среде
- •5.8.4. Противодействие экстремизму в деятельности общественных, религиозных объединений и иных организаций
- •5.8.5. Надзор за исполнением миграционного законодательства как средство предупреждения межнациональных конфликтов
- •5.8.6. Противодействие распространению экстремистских материалов
- •5.8.7. Надзор за исполнением законов о противодействии терроризму
- •Рекомендуемая литература
- •5.9. Надзор за исполнением законов судебными приставами*(71)
- •Рекомендуемая литература
- •5.10. Надзор за законностью правовых актов*(72)
- •Рекомендуемая литература
- •5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов*(75)
- •Рекомендуемая литература
- •5.12. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора*(77)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению*(80)
- •Рекомендуемая литература
- •6.2. Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина
- •6.2.1. Надзор за соблюдением избирательных прав граждан*(82)
- •6.2.2. Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение*(83)
- •6.2.3. Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати*(84)
- •6.2.4. Надзор за соблюдением прав граждан на свободу совести и вероисповедания*(85)
- •6.2.5. Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи*(86)
- •6.2.6. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений*(88)
- •6.2.7. Надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений*(89)
- •Рекомендуемая литература
- •6.3. Надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина
- •6.3.1. Надзор за соблюдением трудовых прав граждан*(90)
- •6.3.2. Надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье"*(91)
- •6.3.3. Надзор за соблюдением прав граждан в сфере лекарственного обеспечения*(92)
- •6.3.4. Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"*(93)
- •6.3.5. Надзор за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.*(94)
- •6.3.6. Надзор за соблюдением прав потребителей*(95)
- •Рекомендуемая литература
- •6.4. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних
- •6.4.1. Общие положения об организации и осуществлении надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних*(96)
- •6.4.2. Надзор за исполнением законодательства об охране и защите прав несовершеннолетних на образование*(98)
- •6.4.3. Надзор за исполнением трудового законодательства и законодательства о занятости в отношении несовершеннолетних*(100)
- •6.4.4. Надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних*(101)
- •6.4.5. Надзор за исполнением законодательства, направленного на поддержку детей при раздельном проживании родителей*(102)
- •6.4.9. Надзор за исполнением законодательства, обеспечивающего ресоциализацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации*(106)
- •6.4.10. Надзор за исполнением законов в деятельности судебных приставов-исполнителей при исполнении исполнительных документов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей*(107)
- •6.4.11. Надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних*(108)
- •6.4.12. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в воспитательных колониях*(109)
- •6.4.13. Надзор за исполнением законов, регулирующих деятельность молодежных организаций и правовых актов, направленных на борьбу с экстремизмом*(110)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
- •7.1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность*(111)
- •7.1.1. Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.2. Общие вопросы организации работы уполномоченных прокуроров
- •7.1.3. Задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.4. Направления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.5. Организация проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.6. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- •7.2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание*(116)
- •7.2.1. Нормативно-правовая база надзора за процессуальной деятельностью органов дознания
- •7.2.2. Надзор за исполнением законов органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях
- •7.2.3. Надзор за исполнением норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих подследственность органов дознания, порядок и сроки дознания
- •7.2.4. Надзор за исполнением законов при уведомлении лица о подозрении в совершении преступления
- •7.2.5. Надзор за исполнением при производстве дознания норм Уголовно-процессуального кодекса рф, регламентирующих применение мер процессуального принуждения
- •7.2.6. Надзор за исполнением законов при окончании дознания
- •7.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие*(117)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •8.1. Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания заключенных под стражу
- •8.2. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы
- •8.2.1. Предмет и задачи надзора
- •8.2.2. Организация работы по надзору за исполнением законов при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы
- •8.2.3. Проверка исполнения законов в исправительных учреждениях и меры реагирования на выявленные нарушения
- •8.3. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы
- •8.4. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих назначаемые судом меры принудительного характера
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 9. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
- •9.1. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции*(119)
- •9.1.1. Подготовка к участию в судебном заседании
- •9.1.2. Общие требования к поведению государственного обвинителя в суде
- •9.1.3. Предварительное слушание
- •9.1.4. Участие прокурора в судебном заседании
- •9.1.5. Судебное следствие
- •9.1.6. Участие прокурора в прениях сторон
- •9.1.7. Производство о применении принудительных мер медицинского характера
- •9.1.8. Особенности производства в суде с участием присяжных заседателей
- •9.1.9. Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением
- •9.1.10. Проведение судебного заседания и постановление приговора в отношении подсудимого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве
- •9.2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом апелляционной инстанции*(123)
- •9.3. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом кассационной инстанции*(124)
- •9.4. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции*(128)
- •9.5. Участие прокурора в возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств*(129)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 10. Участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве
- •10.1. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве*(137)
- •10.1.1. Правовые основы участия прокурора в конституционном судопроизводстве
- •10.1.2. Формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве
- •10.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции*(140)
- •10.2.1. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами первой инстанции
- •10.2.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом апелляционной инстанции
- •10.2.3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде кассационной инстанции
- •10.2.4. Участие прокурора в пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по гражданских делам
- •10.2.5. Участие прокурора в пересмотре судебных постановлений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам
- •10.3. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами*(147)
- •10.3.1. Основания и формы участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •10.3.2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок
- •10.3.3. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и организаций, должностных лиц
- •10.4. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях*(150)
- •10.4.1. Правовые основы участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 11. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(154)
- •11.1. Сущность, цели и правовые основы координационной деятельности
- •11.2. Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью
- •11.3. Формы координационной деятельности
- •11.4. Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 12. Международное сотрудничество органов прокуратуры*(158)
- •12.1. Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.2. Основные направления и формы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.3.1. Организация работы и обеспечение законности при направлении в иностранные государства запросов о производстве процессуальных действий, требующих судебного решения или согласия прокурора
- •12.3.3. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования
- •12.3.4. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по передаче (приему) лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 13. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
- •13.1. Понятие и содержание участия прокуратуры в правотворческой деятельности*(164)
- •13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы*(166)
- •13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(171)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 14. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества
- •14.1. Предмет и основные формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления*(179)
- •14.2. Основные формы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества*(180)
- •14.3. Правовое просвещение граждан*(183)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Заключение
- •Перечень основных приказов и указаний генерального прокурора Российской Федерации*(187) Вопросы организации работы и управления
- •Кадры прокуратуры и служба в прокуратуре
- •Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •Надзор за исполнением законов судебными приставами
- •Надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью
- •Надзор в уголовно-исполнительной сфере
- •Участие прокурора в рассмотрении дел судами
- •Иные направления деятельности прокуратуры
- •Образцы документов к главе 2*(188)
- •План работы прокуратуры Энской области на второе полугодие 20 __ г.*(189)
- •План работы прокуратуры района*(190) на первое полугодие 20__ г.
- •Распоряжение прокурора г. Энска
- •О распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками городской прокуратуры
- •Обязываю:
- •Образцы документов к главе 3*(191)
- •Личный листок по учету кадров
- •О приеме на службу, назначении на должность, установлении должностного оклада, доплат и надбавок
- •Распоряжение
- •О проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в прокуратуре Энской области
- •Заявление
- •О приеме на службу и установлении надбавок
- •Рекомендации по профессиональной подготовке молодых специалистов
- •План работы постоянно действующего семинара по повышению профессиональной подготовки работников Энской межрайонной прокуратуры на первое полугодие 20___ г.
- •Индивидуальный план повышения деловой квалификации и профессионального мастерства на первое полугодие 20__ г. Заместителя прокурора Энской межрайонной прокуратуры (ф.И.О.)
- •Распоряжение
- •Об организации стажировки в прокуратуре области
- •Аттестация
- •Оценка работы и характеристика деловых качеств
- •Рекомендациипо работе с резервом кадров для выдвижения в органах прокуратуры(утв. Заместителем Генпрокурора рф 7 октября 1997 г.)
- •Представление на присвоение классного чина
- •Характеристика
- •Заявлениео назначении пенсии
- •Расчетвыслуги лет на пенсию
- •Образцы актов прокурорского реагирования и иных документов прокурорской практики*(192) Протест на закон субъекта Российской Федерации
- •Протестна подпункт "б" пункта 3 ст. 12 ЗаконаЭнской области от 07.07.2010 n 28-гд"о нормативных правовых актах Энской области"
- •Протест на устав муниципального образования
- •Протестна ч. 3 ст. 22 Устава городского округа Энска
- •Протест на локальный правовой акт
- •Протестна приказ руководителя Управления фнс Россиипо Энской области от 06.08.2010 n 25-21
- •Представление губернатору субъекта Российской Федерации об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений Закона Энской области
- •Представление главе муниципального образования об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений градостроительного законодательства
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Протест в порядке ст. 30.12 КоАп
- •Протест(в порядке ст. 30.12 КоАп)
- •Предостережениео недопустимости нарушения закона
- •Заключение о соответствии нормативного правового акта закону
- •Требованиеоб изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора
- •Постановлениео направлении материала проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании
- •Постановлениеоб отмене постановления о возбуждении уголовного дела
- •Постановлениеоб отказе в удовлетворении ходатайства следователя об отмене решения нижестоящего прокурора
- •Требованиеоб устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования
- •Постановлениеоб отмене дисциплинарного взыскания и освобождении осужденного из штрафного изолятора
- •Заявление в городской суд о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части
- •Заявлениео признании недействующим в части нормативного правового акта органа местного самоуправления(в порядке ст. 251 гпк)
- •Заявление в районный суд о признании ненормативного правового акта недействительным
- •Об оспаривании решения органа местного самоуправления Заявление(в порядке ст. 45, 254 гпк)
- •Заявление о лишении родительских прав
- •Исковое заявлениео лишении родительских прав(в порядке ст. 45 гпк)
- •Заявление о защите прав ребенка-сироты
- •Исковое заявлениео предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения
- •Заявление в арбитражный суд о признании недействительным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявлениео признании незаконным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления
- •Заявлениео признании недействующим нормативного акта органов местного самоуправления (в порядке ст. 51 апк)
- •Заявление в арбитражный суд о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявлениео признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией
- •Заявление
- •Информация о состоянии законности
- •Информацияо состоянии законности в сфере обеспеченияздорового образа жизни несовершеннолетних
- •Решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Краткий словарь основных терминов*(193)
Рекомендуемая литература
1. Викторов, И.С. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора / И.С. Викторов // Законность. - 1999. - N 9.
2. Винокуров, А.Ю. К вопросу о применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении следователей и дознавателей / А.Ю. Винокуров // Сб. научных трудов "Актуальные проблемы совершенствования прокурорского надзора в социально-экономической сфере". - М.: НИИ прокуратуры, 2005.
3. Винокуров, А.Ю. К вопросу об обязательности выполнения требований прокурора / А.Ю. Винокуров // Сб. материалов научной конференции "Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации". - М.: МосГУ, 2011.
4. Основания наступления административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора: методич. рекомендации. - М.: Генпрокуратура РФ, 2003.
Глава 6. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению*(80)
Статьей 19 Конституции РФ провозглашен принцип равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
С учетом сложившейся практики принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы, в том числе: право на жизнь; право на охрану достоинства личности государством; право на свободу и неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на защиту своей чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и др. Вторую группу составляют политические права и свободы граждан, к которым отнесены: право на свободу мысли и слова; право на свободу совести; право на объединение, включая создание профессиональных союзов для защиты своих интересов; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; избирательные права и др. Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина, включая: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности; право частной собственности, включая право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.*(81)
Конкретизация прав и свобод, а также существенные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в кодифицированных федеральных актах (кодексах), федеральных законах и законах субъектов РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью отечественной правовой системы. В контексте рассматриваемого вопроса следует назвать: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.; Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Конвенцию МОТ относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.
В условиях отсутствия должного законодательного регулирования важную роль в вопросах защиты прав могут играть указы Президента РФ.
Анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических данных правоохранительных и контролирующих органов свидетельствуют о том, что в целом состояние законности и правопорядка в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на протяжении последних нескольких лет продолжает оставаться весьма сложным. Эти обстоятельства диктуют необходимость организации работы прокурора в рассматриваемой сфере с условием постоянного наступательного реагирования на правонарушения, четкого планирования и повышения результативности мер прокурорского реагирования.
Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Объектом прокурорской защиты выступает, по сути, перечень прав человека и гражданина, реализация которых затрагивает все стороны общественной жизни. Поэтому прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Вместе с тем особое внимание необходимо уделять вопросам соблюдения прав, свобод и интересов граждан, которые в силу состояния здоровья, возраста и иных причин не могут в полной мере их отстаивать. Перечень лиц данной категории обширен, это: инвалиды, пенсионеры, малообеспеченные, многодетные, несовершеннолетние граждане и др.
Пределы надзора в рассматриваемой сфере охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией РФ. Согласно п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре "органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций". Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в отношении контролирующих органов, которые обладают обширным правозащитным потенциалом, позволяющим непосредственно обеспечивать защиту прав и свобод заинтересованных лиц. Прокурору также необходимо опираться в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления и устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина.
В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод граждан России, граждан, имеющих двойное гражданство, иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полной мере ими пользуются граждане России. Несколько меньший диапазон прав у лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина России гражданства иностранного государства согласно ст. 62 Конституции РФ не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или международным договором РФ (например, Законом о прокуратуре, Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать только гражданам России (например, право избирать и быть избранным в органы публичной власти, право поступления на государственную службу и т.п.).
Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в большей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. В целях выявления нарушений прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные им законом возможности: 1) беспрепятственно посещать органы, указанные в п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре; 2) иметь доступ к документам и материалам; 3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; 4) требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий; 5) получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов. Исходя из конкретно складывающихся обстоятельств, прокурор избирает форму получения объяснения: письменную или устную.
Меры по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина также следует применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере их соблюдения как в целом, так и по отдельным их видам и группам.
Разноплановый характер сфер и направлений надзора за соблюдением законов о правах граждан ставит перед прокурором важную задачу содержательного планирования. Оперативный анализ фактического положения дел с использованием законодательства является основой не только для правильного выбора объекта конкретной надзорной проверки, но также и для составления реально выполнимых мероприятий текущего (квартального, полугодового) и перспективного (годового и на более длительный период) планирования. В связи с этим приоритетные направления прокурорской деятельности определяются не только требованием законодательства и ведомственного нормотворчества, но и общей ситуацией на поднадзорной территории.
Условием правильной организации работы является также надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно оперировать оперативными данными о совершенных правонарушениях. В целях решения поставленных задач прокурор должен использовать специализированные правовые справочно-информационные базы типа "КонсультантПлюс", "КонсультантПлюс Регион", "Гарант", что упрощает процесс поиска необходимых актов. Важным источником необходимой информации выступают периодические издания, в частности, "Российская газета" (с приложениями), "Собрание законодательства Российской Федерации", "Законность", "Российская юстиция" и др.
Необходимо обеспечить учет поднадзорных объектов, которые в современных условиях постоянно изменяются (регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность). С этой целью на постоянной основе накапливаются банки данных о поднадзорных объектах, истребуются сведения о них от администраций местного самоуправления, а также регистрирующих, налоговых органов, банковских и иных структур. Также могут быть использованы справочно-информационные издания администрации субъекта РФ, района (города): телефонные справочники; списки предприятий, организаций, учреждений.
Организация работы по надзору строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практики (п. 14 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195). Для этого работа в данной сфере организуется таким образом, чтобы на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений, регулярного пополнения информации и фактическом состоянии законности, стратегически выверенного, тактически обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, используя результаты надзорной деятельности на других направлениях, реально воздействовать на природу правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению.
Критерии оценки результатов деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина основаны на правомерности и своевременности вмешательства, полноте использования предоставленных прокурору полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности (п. 21 приказа).
Закон о прокуратуре не содержит применительно к рассматриваемой сфере обязательного требования о наличии информации о нарушении закона как основании проведения проверки. Вместе с тем обращения граждан, как правило, выступают основным источником сведений, инициирующим надзорную деятельность прокурора. В качестве повода для проверок рекомендовано рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; б) обращения должностных лиц органов публичной власти и руководителей хозяйствующих субъектов; в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; г) сведения, предоставляемые СМИ; д) материалы, аккумулируемые в контрольных (надзорных) органах; е) отчеты Судебного департамента при ВС РФ, в которых перечислены данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного взыскания, суммах штрафов, наложенных и взысканных; ж) материалы, накапливаемые в самой прокуратуре: проверочные материалы; акты реагирования; материалы уголовных дел; приложения к постановлениям об отказе в возбуждении уголовных дел (отказные материалы); информационно-аналитические справки и обобщения.
Всю поступившую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о нарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) типичные нарушения прав граждан; б) законность правовых актов; в) перечень поднадзорных объектов, где наиболее часто нарушаются права граждан; г) социальные группы и слои населения, права которых не соблюдаются. Исходя из оценки ситуации прокурор определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов. Не исключается передача материалов в ходе проверки для предстоящего исследования непосредственно специалистам, привлеченным для рассмотрения конкретных возникающих на практике вопросов.
Основной перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе конкретной проверки, определяется характером предстоящего надзорного мероприятия на основе информации о совершенных нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Направления надзорной работы определяются исходя из характеристики ситуации в целом по стране и на поднадзорной территории в частности. В настоящее время приоритетное значение придается защите закрепленной в Конституции РФ трудовых, жилищных, политических прав и свобод человека и гражданина, права на социальное обеспечение, неприкосновенность частной жизни и др. В зависимости от изменения обстановки приоритеты могут меняться. Это должно обязательно учитываться при выборе направления и тактики прокурорского надзора.
Особенностью организации надзора является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности: гражданам, общественным организациям, СМИ должна предоставляться возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Информация должна регулярно предоставляться органам публичной власти, а также населению (п. 19 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195). Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры материалов в большинстве случаев оправдана, то рассматриваемая сфера фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, прокурор заинтересован в том, чтобы результаты проверок приобретали широкую огласку: от этого существенно возрастает профилактический эффект его работы. Реализация принципа гласности достигается привлечением к освещению результатов работы органов прокуратуры СМИ, проведением консультирования граждан и должностных лиц, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.
При проведении плановых, внеплановых проверок необходимо исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место, а также не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
При проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурору необходимо анализировать выполнение ими обязанностей по созданию безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям, принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан.
В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней следует уделять повышенное внимание вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечивать должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.
Итоги проведенных проверок находят отражение в аналитических документах: справках, обобщениях. Итоговый документ по результатам проверки составляется прокурорским работником, проводившим проверку. В нем излагаются все установленные факты, имеющие юридическое значение. В заключительной части формируются предложения о принятии мер, направленных на устранение выявленных нарушений закона.
В соответствии с положениями ст. 23, 28 Закона о прокуратуре прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, издавшим противоречащий закону правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, либо обращается в суд в установленном законе порядке. В случае установления нарушения правовыми актами конституционных прав и свобод человека и гражданина прокурор во всех случаях обязан принести протест. В ситуациях, требующих, например, более профессионального юридического анализа, а также связанных с общественной значимостью оспариваемого правового акта, прокурор вправе обратиться в суд в порядке, установленном ч. 1 ст. 251 ГПК.
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 24, 28 Закона о прокуратуре вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
Прокурор обязан возбуждать производство об административном правонарушении за нарушения порядка предоставления гражданам информации о деятельности органов публичной власти (неправомерный отказ, несвоевременное предоставление, предоставление заведомо недостоверной информации), права на ознакомление с документами и материалами соответствующих органов, непосредственно затрагивающих права и свободы, гарантированных ст. 24 Конституции РФ. Помимо права возбуждения производства об административном правонарушении прокурор в соответствии с п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП прокурору предоставлено исключительное право возбуждать производство об административных правонарушениях, предусмотренных в 31 статье КоАП, причем часть из них касается конституционных политических прав граждан.
Прокурор обязан пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности (п. 7 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195).
Пунктами 16 и 17 приказа установлено, что в документах реагирования должна излагаться правовая сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, при этом следует ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При необходимости прокурору предполагается принимать участие в рассмотрении внесенных актов реагирования, а также контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение законных требований.
В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах иски в интересах пострадавших.
Специфические особенности организации прокурорского надзора по конкретным направлениям излагаются в последующих параграфах настоящей главы.