6.3.4. Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"*(93)

Согласно ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Реализация этого права - одна из наиболее острых и актуальных проблем в современной России. В связи с этим разработан и запущен в действие с 2006 г. приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", основная цель которого состоит в решении проблем качества и доступности жилья.

В ст. 4 ЖК закреплено, что он регулирует отношения в сфере: возникновения, осуществления, изменения и прекращения прав владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда, а также общим имуществом собственников помещений; отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда, его содержания и ремонта; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; оказания коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим нормам и правилам.

В ЖК содержится значительное количество норм, определяющих компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений. В целях реализации гражданами права на жилище названные органы в пределах своей компетенции: а) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере для создания необходимых условий удовлетворения потребностей граждан в жилище; б) используют бюджетные средства и иные незапрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; г) стимулируют жилищное строительство; д) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях; е) обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, а также за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства (ст. 2 ЖК).

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ (ст. 20 ЖК).

К типичным нарушениям законодательства в сфере жилищных отношений относятся: а) несоблюдение требований законодательства о компетенции органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления в области жилищных отношений (гл. 1 ЖК), в том числе: превышение установленной законодательством компетенции государственных органов; непринятие решений в жилищной сфере; несоблюдение условий сохранности жилья; б) нарушения требований гл. 2 ЖК, регулирующей объекты жилищных прав; в) нарушения порядка перевода жилого помещения в нежилое помещение; г) нарушения порядка переустройства и перепланировки жилого помещения; д) несоблюдение прав и обязанностей собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан; е) несоблюдение порядка предоставления жилого помещения по договору социального найма, в том числе нарушение компетенции государственных органов; нарушение порядка принятия на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, отказа в принятии на учет, снятия с учета, предоставления жилых помещений (ст. 51, 52, 54, 56, 57 ЖК); нарушения жилищных прав детей-сирот и несовершеннолетних граждан; ж) несоблюдение требований гл. 8 ЖК (вопросы социального найма жилого помещения); з) несоблюдение требований гл. 9 ЖК (жилые помещения специализированного жилищного фонда); и) нарушения, связанные с оплатой жилых помещений и коммунальных услуг, в том числе нарушение порядка установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ст. 154-156 ЖК); к) нарушение требований разд. VIII ЖК об управлении многоквартирными домами; л) нарушения законодательства, связанные с участием граждан в долевом строительстве жилых домов. Принимая во внимание социальную значимость вопроса, Генпрокуратура РФ в 2006 г. взяла под свой контроль ситуацию, сложившуюся в сфере защиты прав граждан, вложивших денежные средства в строительство жилых домов, и обязала прокуроров субъектов РФ рассматривать надзор за исполнением законов в указанной сфере в качестве одного из приоритетных направлений деятельности и осуществлять его комплексно с надзорными действиями при реализации вышеназванного Проекта. Прокурорскими проверками установлено, что коммерческими структурами, осуществляющими строительство жилых домов, и органами местного самоуправления допускается большое количество нарушений земельного, градостроительного, экологического законодательства.

В ходе проверки в органах законодательной и исполнительной власти прокурор выясняет соответствие принятых ими нормативных правовых актов требованиям ЖК и иного федерального законодательства. Одновременно прокурор проверяет, исполняются ли региональные законы на территории субъекта РФ, и выявляет нарушения жилищных прав граждан, определенных этими законами.

Основные усилия прокуроров в первую очередь должны быть направлены на проверку соблюдения законов при предоставлении гражданам жилых помещений по договорам социального найма. В частности, выясняется: а) определены ли основания признания граждан малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях; б) учтены ли при этом требования ст. 49 и 51 ЖК; в) соблюден ли органом местного самоуправления порядок, установленный законом соответствующего субъекта РФ; г) наделялись ли органы местного самоуправления в предусмотренном законом порядке государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями иных категорий граждан, указанных в ч. 3 ст. 49 ЖК; д) соблюдались ли нормы предоставления и учетная норма площади жилого помещения (ст. 50 ЖК).

При проверке законности принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается: а) правильно ли организован учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сообщается ли им в надлежащей форме и установленный срок о принятии на учет (ст. 52 ЖК); б) обоснованы ли отказы в постановке на учет и снятии с учета; уведомляются ли граждане о таких решениях в письменной форме с указанием мотивов отказа (ст. 54, 56 ЖК); в) нет ли фактов истребования должностными лицами дополнительных документов, не имеющих отношения к указанным вопросам; г) нет ли случаев нарушения внеочередного предоставления жилых помещений (ч. 2 ст. 57 ЖК); д) учитываются ли законные интересы граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма (ст. 58 ЖК).

В ходе проверки исполнения законов об использовании и эксплуатации жилья и соблюдении жилищных льгот граждан прокурор выясняет: а) используются ли жилые помещения строго по назначению, допускается ли их перевод в нежилые помещения только в строго определенных законом случаях (ст. 17 ЖК); б) соответствуют ли требованиям законодательства изданные органами местного самоуправления правовые акты о переводе жилого помещения в нежилое и об исключении из жилищного фонда конкретных жилых домов и иных жилых помещений (ст. 22-24 ЖК); в) соблюдаются ли требования законодательства о предоставлении денежных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг определенным категориям граждан (ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны и труда, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.); г) соблюдаются ли гарантии жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не уклоняются ли органы местного самоуправления от внеочередного предоставления им качественного жилья по договорам социального найма (ч. 2 ст. 57 ЖК); д) исполняются ли установленные законом права на предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма гражданам, проживающим в домах, непригодных для проживания, требующих ремонта или реконструкции (ч. 2 ст. 57 ЖК), и гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний (п. 4 ч. 1 ст. 51 и ч. 2 ст. 57 ЖК); е) привлекались ли должностные лица к административной ответственности за нарушение правил эксплуатации жилых домов. При наличии сигналов проверяется соблюдение и других норм ЖК, в особенности направленных на защиту прав граждан.

При проведении проверок исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства, следует руководствоваться ЗК, Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ, Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", иным законодательством в названной сфере, в том числе региональным.

В целях получения необходимой информации, использования соответствующих полномочий, комплексного подхода к проведению проверки надлежит привлекать специалистов Минприроды России, территориальных органов ФАС России, Росимущества, органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора.

При подготовке к проверке следует обобщить и проанализировать сведения о состоянии законности в названной сфере правоотношений, в том числе жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций (в правоохранительные, контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления), данные судебной, следственной и административной практики, сообщения СМИ, статистические данные, материалы контролирующих и иных государственных органов.

В ходе проверки необходимо выяснить: 1) соответствуют ли федеральному законодательству правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также контролирующих органов по рассматриваемым вопросам; 2) кем осуществляется управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, не противоречит ли установленный порядок требованиям ст. 2 ЗК и п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; 3) какие имеются объекты строительства на соответствующей территории, какова правовая оценка законности предоставления выделенных для строительства земельных участков; 4) имеются ли у инвесторов строительства (организаций-застройщиков) правоустанавливающие документы на использование земельных участков, обладают ли они иной необходимой документацией, есть ли согласования государственных контролирующих органов; 5) осуществляется ли контроль за поступлением денежных средств от использования земельных участков и какие при этом имеются нарушения; 6) выполняются ли застройщиками требования Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ, в том числе касающиеся: а) возможности привлечения денежных средств участников долевого строительства только после получения в установленном порядке разрешения на строительство; б) заключения, регистрации и исполнения договора в долевом строительстве; в) соблюдения срока передачи застройщиком объекта и последствий, связанных с его нарушением.

В ходе проверки надлежит проанализировать административную практику по делам, связанным с нарушением законодательства о предоставлении земельных участков для жилищного строительства (их использования и строительства на них объектов). В связи с этим нужно установить: а) выявлялись ли уполномоченными органами административные правонарушения в названной области и по каким статьям КоАП квалифицировались, каковы результаты их рассмотрения; б) выявлялись ли прокурорами незаконные постановления (решения), принимались ли меры реагирования (протесты, заявления в суд), каковы результаты их рассмотрения.

В соответствии с ответами на поставленные вопросы прокурор принимает меры по устранению выявленных нарушений закона и прав граждан на жилье.

При проведении проверки в государственной жилищной инспекции прокурор обращает внимание на следующие вопросы: а) по каким направлениям проводилось за проверяемый период инспекционное обследование жилищного фонда; б) проводился ли анализ состояния дел в жилищно-коммунальном хозяйстве и какие были приняты меры по результатам анализа; в) какие виды правонарушений выявлены в проверяемых организациях либо в целом по региону (субъекту РФ, городу, району, поселку); г) каковы своевременность, обоснованность и законность мер, принятых по фактам выявленных правонарушений в жилищных организациях (протоколы, предписания, акты и др.); д) осуществлялся ли текущий контроль за выполнением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации.

Кроме того, в ходе проверки в обязательном порядке следует ознакомиться с жалобами и обращениями граждан, поступившими в инспекцию, и определить: а) полноту и качество проведенных по ним проверок; б) правильность и законность принятых мер по результатам этих проверок; в) фактическое устранение нарушений жилищных прав граждан.

Особое внимание прокурор уделяет изучению и анализу состояния законности в административно-юрисдикционной деятельности государственных жилищных инспекций (наложение штрафных санкций, их реальное взыскание с виновных юридических и физических лиц). Административная ответственность за правонарушения в жилищной сфере предусмотрена ст. 7.21-7.23 КоАП. При этом ответственность по ст. 7.21 несут физические лица, а по ст. 7.22 и 7.23 - должностные и юридические лица.

Проверяя в государственных жилищных инспекциях законность возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, прокурор выясняет: а) все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 КоАП, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела; б) надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении; в) не допускались ли нарушения предусмотренных ст. 28.5 и 28.8 КоАП сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган; г) всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения требуемых обстоятельств по делу, как это предусмотрено ст. 26.1 КоАП; д) собраны и зафиксированы ли в установленном порядке согласно ст. 26.2-26.11 КоАП доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении административного правонарушения; е) правильно ли дана юридическая оценка совершенных действий и квалифицировано административно наказуемое деяние; ж) соответствует ли назначенное виновным лицам административное наказание пределам, установленным ст. 7.21-7.23 КоАП, и не назначалось ли иное наказание, не предусмотренное законом (ст. 4.1 КоАП) (подробнее о проверке административно-юрисдикционной деятельности см. в 5.6).

В рамках проверки соблюдения подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" прокурорами выясняется: а) не нарушается ли 10-дневный срок для принятия решения о признании либо об отказе в признании молодой семьи участницей подпрограммы и требования о направлении молодой семье письменного уведомления о принятом решении; б) соблюдаются ли органами местного самоуправления требования законодательства при принятии решений о признании молодой семьи участницей подпрограммы; в) имеют ли место случаи включения молодых семей в сводные списки при отсутствии в их учетных делах необходимых документов: решений о признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, копии лицевых счетов и др.; г) всегда ли в состав комиссий для оценки пригодности жилых помещений для проживания органами местного самоуправления включались представители уполномоченных органов; д) не формально ли осуществляется в муниципалитетах работа комиссии.

При проверке законности постановки граждан на учет для получения жилья устанавливается: а) правильно ли организован учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; б) обоснованы ли отказы в постановке на учет и снятия с учета; уведомляются ли граждане о таких решениях в письменной форме с указанием мотивов отказа; в) нет ли фактов истребования должностными лицами дополнительных документов, не имеющих отношение к рассматриваемым вопросам.

По вопросу законности при распределении и предоставлении жилья проверяется: а) обеспечивается ли требование ст. 50 ЖК о предоставлении жилых помещений в пределах социальных норм; б) предоставляются ли жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначенные для временного проживания граждан, признанных в установленном порядке вынужденными переселенцами и беженцами (ст. 97 ЖК); в) не нарушаются ли права граждан при принудительном обмене жилых помещений (ст. 72 ЖК).

При проверке исполнения законодательства о предоставлении жилья на льготных условиях выясняется: выполняется ли требование законодательства об обеспечении в первоочередном порядке жильем инвалидов и участников войны, семей погибших военнослужащих и воинов-интернационалистов, многодетных матерей, инвалидов труда; нет ли случаев, когда жилье, предназначенное для льготного обеспечения, распределялось не по целевому назначению.

Прокурор также проверяет соблюдение требований законодательства о предоставлении установленных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг различным категориям граждан и должностным лицам.

Источниками информации о правонарушениях в жилищной сфере, которые используются прокурорами при подготовке и проведении проверки, могут быть: а) нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по жилищным вопросам; б) правовые акты и иные документы жилищных органов (департаментов, жилищно-коммунальных хозяйств (ЖКХ), управлений, отделов и др.); в) материалы контрольных проверок, проведенных органами госжилинспекции, и их отчетные данные о работе за проверяемый период. Следует иметь в виду, что госжилинспекции в субъекте РФ имеют годовую статистическую информацию о работе, в которой указываются количество плановых и внеплановых проверок, виды выявленных нарушений и принятые по ним меры (предписания, протоколы, акты, сведения о наложении штрафных санкций на нарушителей закона).

Нужные сведения содержатся в следующих формах отчетности территориальных органов Росстата: N 1 жилфонд - сведения о жилищном фонде; N 1 К - сведения о капитальном ремонте жилого фонда; N 6 ЖКХ - сведения о строительстве и ремонте объектов благоустройства; N 22 (субсидии) ЖКХ - сведения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг; N 26 ЖКХ - сведения о предоставлении гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Кроме того, источниками информации могут служить: а) документы, справки, акты правоохранительных органов о выявленных правонарушениях в жилищной сфере; б) материалы уголовных дел о должностных преступлениях в жилищных и муниципальных органах; в) статистическая отчетность судов о результатах рассмотрения гражданских жилищных дел (единая для всех уровней судебной системы, которая содержит показатели о рассмотрении жилищных споров); г) административные дела, рассмотренные судами по жалобам должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения жилищного законодательства; д) материалы профсоюзных организаций предприятий и организаций о рассмотрении заявлений и жалоб работников по жилищным вопросам; е) обращения в прокуратуру должностных лиц органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по жилищным вопросам; ж) жалобы, заявления и сообщения граждан о нарушениях их жилищных прав; з) учетные документы (журналы, книги регистрации, списки, реестры, решения, сводные отчеты, переписка и др.) органов местного самоуправления по жилищным вопросам: о постановке либо об отказе в постановке на учет, о предоставлении либо об отказе в предоставлении жилья и т.п.; и) заключения жилищных комиссий муниципальных органов и ведомств; к) сообщения СМИ (периодическая печать, радио, телевидение, Интернет) о нарушениях жилищного законодательства; л) справки и заключения районного (городского) бюро технической инвентаризации и санэпидстанции о состоянии благоустройства и планировке жилищных помещений, о возможности проживания в них; м) другие конкретные сигналы и сведения, в том числе выявленные прокурором при непосредственном общении с гражданами.

При выборе форм реагирования прокурор исходит из оценки собранных в процессе проверки материалов.