5.2.10. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании*(28)

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими лицензирование предпринимательской деятельности, являются: ГК; Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; специальное лицензионное законодательство, регулирующее лицензирование тех видов деятельности, на которые согласно не распространяется действие вышеназванного Закона: например, Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральные законы от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" и др.

Согласно ст. 49 ГК отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В ст. 12 Закона перечислены виды деятельности, подлежащие лицензированию. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в этот Закон. Помимо этого положениями о лицензировании ряда видов деятельности устанавливается перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг (например, в рамках космической, медицинской деятельности).

Лицензионные требования и условия устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, которые утверждаются Правительством РФ. Выполнение их лицензиатами является обязательным.

К типичным нарушениям, допускаемым органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов, относятся: введение лицензирования новых видов деятельности; установление не предусмотренных налоговым законодательством сборов (пошлин), изменение существующих ставок платы за предоставление (переоформление) лицензий; изменение, дополнение установленных федеральным законодательством лицензионных условий и требований; создание структур, подменяющих лицензирующие органы.

В деятельности лицензирующих органов имеют место: отказ в рассмотрении документов соискателей лицензии; предоставление лицензий в отсутствие установленной законом документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя лицензионным требованиям; несоблюдение установленного законом срока принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) лицензии; установление дополнительных лицензионных требований и условий, создание иных административных барьеров; приостановление и аннулирование действия лицензий с нарушением предусмотренного законом порядка; передача полномочий по лицензированию не наделенным соответствующей компетенцией органам, хозяйствующим субъектам.

Правоохранительными и контролирующими органами в рамках контроля за подлежащей лицензированию деятельностью допускаются: бездействие (непринятие всего комплекса мер по пресечению безлицензионной деятельности, привлечению нарушителей к ответственности); несоблюдение требований закона при предоставлении соискателям лицензии необходимых для ее получения заключений. Имеет место необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность лицензиатов; установление дополнительных условий осуществления лицензируемых видов деятельности.

Субъекты предпринимательства, чья деятельность подлежит лицензированию, нередко действуют без лицензии. Лицензиаты нарушают конкретные лицензионные требования и условия.

Специфику надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. Согласно ст. 3 Закона лицензирующими органами являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы и в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование.

Органами исполнительной власти субъектов РФ лицензирование осуществляется согласно Перечню, утв. постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона к полномочиям лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация (с 1 июля 2012 г.).

Законодательством предусмотрены специальные основания и последствия приостановления действия и аннулирования (отзыва) лицензии, в том числе во внесудебном порядке (например, ст. 13 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг").

Надзор за исполнением лицензионного законодательства охватывает также деятельность правоохранительных и контролирующих органов по выдаче заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля; выявлению и пресечению правонарушений, связанных с лицензированием.

В силу п. 2 ст. 61 ГК юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов по требованию государственного органа или органа местного самоуправления, которым такое право предоставлено законом (например, налоговые органы).

Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) предусмотрена ч. 2-4 ст. 14.1 КоАП и специальными лицензионными составами (в том числе ч. 1 ст. 6.2, ст. 9.1, 13.3, ч. 1, 3 ст. 13.12, ч. 1, 2 ст. 13.13, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 17.12, ст. 18.13, 20.15, ч. 1, 2 ст. 20.16, ч. 1 ст. 20.23 КоАП и др.).

Уголовная ответственность установлена прежде всего ст. 171 УК.

Оценка состояния законности в лицензионной сфере (учитывая крайнюю нестабильность законодательства) включает анализ адекватности правового регулирования рассматриваемых отношений нормативными правовыми актами поднадзорных органов, результаты которого рассматриваются в качестве источника информации наряду с материалами уголовных, административных, гражданских, арбитражных дел; обращениями; сообщениями СМИ; материалами прокурорской и правоприменительной практики и т.п. Целесообразным является избирательный анализ состояния законности по конкретным объектам лицензирования (видам деятельности), наиболее значимым в отраслевой структуре поднадзорной территории.

Следует систематически анализировать сведения о выявленных фактах безлицензионной деятельности и принятых в связи с этим мерах (включая привлечение к административной ответственности, направление в правоохранительные органы материалов), а также обжаловании субъектами предпринимательства действий и решений лицензирующих органов.

Характер и круг вопросов, которые будут исследоваться прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависят прежде всего от типа проверки, специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта. Так, при проведении проверки в лицензирующем органе (в ходе которой изучаются, прежде всего, лицензионные дела, протоколы заседаний лицензионных комиссий, иные акты, решения о приостановлении и переоформлении действия лицензии) необходимо выяснить:

- соответствует ли закону применяемый порядок предоставления лицензий;

- истребуется ли лицензирующим органом от соискателей лицензий исчерпывающий перечень предусмотренных законом документов для предоставления лицензии;

- не имеется ли необоснованных отказов, неправомерного воспрепятствования в получении лицензий;

- надлежащим ли образом организован лицензионный контроль (законность и полнота использования лицензирующим органом своих полномочий, применения мер оперативного принуждения к лицензиатам).

Обязательному изучению на стадии проведения проверки подлежат все принятые лицензирующим органом правовые акты (приказы, положения, распоряжения). Нередко причиной допускаемых лицензирующим органом нарушений является незаконная правовая регламентация им порядка собственной деятельности (с превышением предоставленных полномочий, в противоречии с конкретными нормами лицензионного законодательства).

Изучение в проверяемом лицензирующем органе реестра лицензий позволит получить общее представление о соблюдении требований закона к его составлению, количественном и территориальном составе лицензиатов, объеме и характере применяемых к ним мер воздействия.

Подробно изучается переписка лицензирующего органа с контролирующими, правоохранительными и иными государственными органами (нередко это позволяет выявить нарушения последними законов, включая предъявление неправомерных требований о привлечении лицензиатов к ответственности, факты ненадлежащего взаимодействия, направления недостоверной информации и т.п.).

Необходимо ознакомиться с производством по жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, лицензионными делами (важно установить обоснованность предоставления субъектам предпринимательства статуса лицензиатов, проверить законность решений об отказе в предоставлении лицензий).