5.2.12. Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах*(30)

Основным законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

Ценной бумагой согласно п. 1 ст. 142 ГК является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении, причем с передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности. Согласно ГК к ценным бумагам могут быть отнесены другие документы, отнесенные законодательно к ценным бумагам.

Федеральным законодательством определены следующие виды ценных бумаг: акция; банковская сберегательная книжка на предъявителя; вексель; депозитный сертификат; двойное и простое складское свидетельство; закладная; инвестиционный пай; ипотечный сертификат участия; коносамент; облигация; опцион эмитента; приватизационные ценные бумаги; российская депозитарная расписка; сберегательный сертификат; чек.

Деятельность на рынке ценных бумаг подразделяется на профессиональную и непрофессиональную. К профессиональным видам деятельности относятся брокерская и дилерская деятельности; деятельность по управлению ценными бумагами; деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг); депозитарная деятельность; деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг; деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (деятельность фондовой биржи).

Соблюдение прав непрофессиональных участников рынка ценных бумаг обеспечивается требованиями Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", который устанавливает условия предоставления профессиональными участниками услуг инвесторам, не являющимся профессиональными участниками; дополнительные требования к профессиональным участникам, предоставляющим услуги инвесторам на рынке ценных бумаг; дополнительные условия размещения эмиссионных ценных бумаг среди неограниченного круга инвесторов на рынке ценных бумаг; дополнительные меры по защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг и ответственность эмитентов и иных лиц за нарушение этих прав и интересов.

Федеральным законом от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" установлены особенности отношений, связанных с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях их объединения и последующего инвестирования в объекты, определяемые в соответствии с данным Законом, а также с управлением (доверительным управлением) имуществом инвестиционных фондов, учетом, хранением имущества инвестиционных фондов и контролем за распоряжением указанным имуществом. Этим Законом регулируется деятельность акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов.

Кроме того, особенности деятельности на рынке ценных бумаг по инвестированию средств пенсионных накоплений установлены Федеральными законами от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" и от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

Правоотношения, возникающие при выпуске, эмиссии, выдаче и обращении облигаций с ипотечным покрытием и ипотечных сертификатов участия, а также при исполнении обязательств по данным ипотечным ценным бумагам, регулируются Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".

Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" определяет права и обязанности акционеров как владельцев соответствующего вида ценных бумаг, а также обеспечивает защиту их прав и интересов.

Правовые основы участия России, субъекта РФ, муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, установлены Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

В значительной мере регулирование рынка ценных бумаг обеспечивается нормативными правовыми актами Правительства РФ и органа государственной власти, уполномоченного в данной сфере, - ФСФР России.

Типичные нарушения законодательства, выявляемые прокурорами, могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1) нарушения прав акционеров:

а) нарушения в сфере раскрытия информации. К данному виду правонарушений относятся непредставление либо представление неполной, недостоверной информации эмитентом - акционерным обществом акционеру (инвестору), в том числе обязательной для раскрытия, нарушение порядка раскрытия информации, ее формы, сроков и способов;

б) нарушения в области учета прав на ценные бумаги. К данному виду нарушений относятся нарушения правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг и воспрепятствование регистратором осуществлению акционером (инвестором) прав по управлению акционерным обществом;

в) нарушения процедуры эмиссии ценных бумаг и корпоративного управления. В частности: воспрепятствование акционерным обществом (эмитентом) осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом; нарушения порядка эмиссии ценных бумаг; публичное размещение, реклама или предложение акционерным обществом (эмитентом) под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами; нарушения порядка проведения общего собрания акционеров и принятия решений органами управления эмитентов;

г) нарушения имущественных прав акционеров, к которым относятся несоблюдение: порядка выплаты дивидендов; порядка конвертации акций, в том числе при реорганизации общества, преимущественного права на приобретение дополнительных акций; порядка расчета с акционерами в случае ликвидации общества;

2) нарушения, допускаемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг - брокерами, дилерами, доверительными управляющими, депозитариями, клиринговыми организациями и организаторами торговли на рынке ценных бумаг (фондовыми биржами). К правонарушениям в данной сфере относятся: осуществление данных видов деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований; обман инвесторов относительно инвестиционных качеств ценной бумаги; нарушения законодательства о рекламе; нарушение прав инвесторов на получение необходимой и достоверной информации об эмитенте; нарушения порядка раскрытия обязательной информации о себе как о профессиональном участнике рынка ценных бумаг;

3) использование запрещенных торговых практик:

а) манипулирование ценами. Под данным нарушением понимается понуждение к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, об эмитентах эмиссионных ценных бумаг, о ценах на ценные бумаги, включая информацию, представленную в рекламе. Более подробно способы манипулирования ценами раскрыты в ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Установление фактов манипулирования ценами отнесено к исключительной компетенции ФСФР России;

б) нарушения законодательства об инсайдерской информации. Понятие инсайдерской информации и ограничения на ее использования, в том числе в целях манипулирования рынком, а также обязанности инсайдеров установлены Федеральным законом от 27.07.2010 N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

4) нарушения прав инвесторов в сфере коллективных инвестиций, связанных с деятельностью паевых инвестиционных фондов акционерных инвестиционных фондов, инвестиционных фондов недвижимости. К таким нарушениям относятся: осуществление деятельности управляющей компанией, специализированным депозитарием, лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), а равно с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), и иные вышеописанные нарушения, в том числе касающиеся порядка раскрытия информации;

5) неисполнение законодательства уполномоченным органом - ФСФР России:

а) несоответствие нормативных правовых актов требованиям закона;

б) нарушения законов при организации и проведении проверок:

- ненадлежащее исполнение обязанностей по проведению проверок;

- нарушение сроков и порядка проверок подконтрольных организаций;

- неиспользование контрольных полномочий в целях устранения нарушений законов;

- нарушения закона при производстве по делам об административных правонарушениях;

в) нарушения закона при применении мер ответственности:

- непринятие либо несвоевременное принятие мер реагирования на выявленные нарушения законодательства о рынке ценных бумаг;

- нарушение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности при применении мер ответственности;

- неиспользование всего комплекса мер ответственности;

- применение мер ответственности, не соответствующих характеру и тяжести совершенного правонарушения;

- необоснованное освобождение от ответственности;

- недостаточный контроль за устранением нарушений закона;

г) нарушение порядка взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов.

Основным органом государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере является ФСФР России, деятельность которой регламентирована постановлениями Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" и от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам".

В сфере эмиссии ценных бумаг ФСФР России осуществляет как нормативно-правовое регулирование, так и государственный контроль. Так, приказом ФСФР России от 25.01.2007 N 07-4/пз-н утверждены Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, определяющие процедуру эмиссии акций, облигаций и опционов эмитента и регламентирующие порядок, сроки и форму.

В соответствии с возложенными на нее обязанностями ФСФР России осуществляет также регистрацию: правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правила негосударственных пенсионных фондов и изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством РФ; негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Одной из основных функций ФСФР России является лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг утверждено приказом ФСФР России от 20.07.2010 N 10-49/пз-н. Лицензионные условия к инвестиционным фондам, негосударственным пенсионным фондам и специализированным депозитариям установлены федеральными законами "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах", а также постановлением Правительства РФ от 06.10.2008 N 744 "Об утверждении перечней документов, подтверждающих соблюдение лицензионных условий, представляемых соискателями лицензий для получения лицензий на осуществление видов деятельности, указанных в федеральных законах "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах". Порядок, сроки и основания предоставления лицензии, ее переоформления, аннулирования, и ведения реестра лицензий установлены приказами ФСФР России от 10.02.2009 N 09-4/пз-н и от 11.05.2006 N 06-45/пз-н.

Одним из главных способов регулирования рынка ценных бумаг является осуществление ФСФР России предоставленных ему контрольных полномочий. Порядок осуществления функций по государственному контролю (надзору) установлен соответствующим административным регламентом, утв. приказом ФСФР от 13.11.2007 N 07-107/пз-н.

По результатам данных проверок ФСФР России вправе выдавать обязательные для исполнения предписания, запрещать или ограничивать на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг; обращаться в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями), в том числе о недействительности сделок с ценными бумагами; рассматривать дела об административных правонарушениях и направлять материалы в правоохранительные органы в случае выявления признаков преступлений.

Порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, облигаций федеральных займов и государственных федеральных облигаций, эмитентом которых является Минфин России, установлен Положением об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг, утв. приказом ЦБ РФ от 25.03.2003 N 219-П. В соответствии с данным положением ЦБ РФ осуществляет функции генерального агента по обслуживанию выпусков облигаций; дилера; контролирующего органа; организатора денежных расчетов по сделкам с облигациями; регулятора рынка.

Надзор за исполнением органами государственного контроля законодательства о ценных бумагах позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с нарушением прав инвесторов, эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Для выявления нарушений законодательства в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых уполномоченным органом, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов правоохранительным органам.

В ходе проведения прокурором проверки в ФСФР России и его территориальных органах подлежат изучению материалы:

- государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг;

- регистрации правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев;

- лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов и специализированных депозитариев;

- аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах эмитентами, в первую очередь необходимо определять: соответствует ли вид ценной бумаги удостоверяемым ею правам; соблюдена ли форма и порядок выпуска ценной бумаги; имеет ли она все обязательные реквизиты, надлежащим ли органом принято решение о выпуске ценной бумаги; соблюдены ли требования законодательства, устанавливающие особенности выпуска и оборота эмиссионных ценных бумаг (в случае, если ценная бумага является эмиссионной), в том числе предназначенных для квалифицированных инвесторов.

В соответствии с законодательством в случае регистрации проспекта ценных бумаг эмитент обязан осуществлять раскрытие информации. Порядок, состав и сроки раскрытия данной информации установлен приказом ФСФР России от 10.10.2006 N 06-117/пз-н.

При выявлении нарушений законодательства о ценных бумагах прокурором может быть принято решение о применении всех мер реагирования, предусмотренных законодательством, таких как: требование об изменении нормативного правового акта; протест на противоречащий закону правовой акт; представление об устранении нарушений закона; объявление предостережения о недопустимости нарушения закона; предъявление в суд (арбитражный суд) иска (заявления) в порядке, установленном ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК; возбуждение дела об административном правонарушении; направление материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования в порядке ст. 37 УПК.