§ 2.5. Особенности деятельности помощника судьи

при рассмотрении дел, возникающих

из административных и иных публичных правоотношений

В соответствии с положениями статьи 58 АПК РФ, как указывалось ранее, помощник судьи оказывает помощь судье в подготовке и организации судебного процесса и не вправе выполнять функции по осуществлению правосудия.

Помощь, которую оказывает помощник судьи, определяется должностными инструкциями и поручениями судьи. Полагаем, что на работу помощника судьи в ходе подготовки дела к судебному разбирательству существенное влияние может оказывать и специализация судьи.

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, характеризуются тем, что одной стороной спорных правоотношений является субъект, наделенный властными полномочиями. АПК РФ выделяет следующие категории дел в рамках дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (глава 22 АПК РФ); дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (глава 24 АПК РФ); дела об административных правонарушениях (глава 25 АПК РФ), включающих в себя рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности и рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности; дела о взыскании обязательных платежей и санкций (глава 26 АПК РФ). Соответствующие главы АПК РФ предусматривают особенности рассмотрения данных категорий дел.

Производство по этим делам возбуждается на основании заявлений. Помощники судей, осуществляющие проверку поданных заявлений и подготовку проектов определений о принятии заявлений к производству, должны иметь в виду, что применительно к каждой из названных категорий дел АПК РФ устанавливает специальные требования, предъявляемые к содержанию заявления и приложенных к нему документов (статьи 199, 204, 209, 214 АПК РФ). Соответственно, проверка заявления должна осуществляться с учетом данных требований. Как правило, к заявлению в обязательном порядке должен прилагаться акт органа власти, являющийся объектом обжалования.

Кроме того, следует иметь в виду, что по ряду категорий дел самим АПК РФ, например частью 2 статьи 213 АПК РФ, либо иным законом, например пунктом 5 статьи 101.2 НК РФ, предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора. Следовательно, при принятии заявления к производству подлежит проверке соблюдение данного порядка, то есть проверяется, приложены ли к заявлению соответствующие доказательства соблюдения данного порядка.

При проверке соблюдения досудебного порядка урегулирования спора следует иметь в виду, что оценка представленных доказательств зависит от того, каким образом этот порядок урегулирован соответствующими нормами права.

Рассмотрим это на примере норм НК РФ по обжалованию решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Согласно пункту 5 статьи 101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган в порядке, определяемом настоящей статьей.

Порядок, сроки рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом и принятие решения по ней определяются в порядке, предусмотренном статьями 139 - 141 НК РФ, с учетом положений, установленных статьей 101.2 НК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не вступившее в силу, может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы.

Таким образом, законом установлен обязательный досудебный порядок обжалования указанных решений налоговых органов, причем законом установлен порядок обжалования двумя способами - в апелляционном порядке и в общем порядке.

В соответствии с пунктом 2 статьи 139 НК РФ апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения подается до момента вступления в силу обжалуемого решения.

Жалоба на вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, подается в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 139 НК РФ жалоба подается в письменной форме соответствующему налоговому органу или должностному лицу, если иное не предусмотрено настоящим пунктом.

Апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган.

Согласно пункту 1 статьи 140 НК РФ жалоба рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом).

Согласно пункту 3 статьи 140 НК РФ решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.

Из указанных норм следует, что решение вышестоящего налогового органа выносится в письменной форме. Следовательно, надлежащим подтверждением соблюдения досудебного порядка будет являться представление копии решения вышестоящего налогового органа.

Однако следует иметь в виду и следующую ситуацию, когда вышестоящий налоговый орган по каким-то причинам не рассмотрел жалобу налогоплательщика.

В этой ситуации надлежащим доказательством соблюдения досудебного порядка урегулирования спора со стороны налогоплательщика будет представление копии поданной жалобы в вышестоящий налоговый орган с отметкой о ее получении налоговым органом или представление документа органа связи о принятии жалобы к пересылке и вручении налоговому органу (обычно это почтовое уведомление о вручении). Поскольку срок на рассмотрение жалобы вышестоящим налоговым органом начинает исчисляться со дня получения, то налогоплательщик должен избрать такой способ направления жалобы, который позволяет установить данную дату, например направление жалобы заказным письмом с уведомлением о вручении. Соответственно, право на обращение в суд с заявлением возникает у налогоплательщика по истечении совокупности сроков на рассмотрение жалобы вышестоящим налоговым органом (месяц со дня получения), на сообщение налогоплательщику о принятом решении (три дня), а также может иметь значение срок пробега почтовой связи, если налогоплательщик получает корреспонденцию от налогового органа посредством почтовой связи.

Также подлежит проверке соблюдение сроков обращения в суд со стороны заявителя, в том числе с учетом особенностей его исчисления при досудебном порядке урегулирования спора.

Например, из вышеприведенных норм НК РФ следует, что при обжаловании решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу. При этом вступление в силу решений, обжалованных в апелляционном порядке, происходит при вынесении решения по жалобе вышестоящим налоговым органом.

В случае пропуска срока на обращение в суд помощнику судьи следует проверить наличие в тексте поданного заявления или в виде отдельного приложения к нему ходатайства о восстановлении пропущенного срока и особо обратить внимание судьи на данное обстоятельство, так как пропуск срока на обращение в суд с заявлением или отказ суда в восстановлении пропущенного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В рамках подготовки дела к судебному разбирательству помощнику судьи по данным категориям дел судьями часто поручается подборка судебной практики, нормативной базы, выработка предложений сторонам о представлении дополнительных доказательств.

Относительно указанных поручений нужно иметь в виду следующее.

Определение характера спорных правоотношений и подлежащего применению к ним законодательства по рассматриваемым категориям дел обычно представляет сложность в том, что многие нормы, регулирующие публичные правоотношения, носят отсылочный и бланкетный характер, то есть отсылают к иным нормам или нормативно-правовым актам. Поэтому особое значение имеет умение помощника судьи пользоваться справочными правовыми системами, в том числе осуществлять поиск по ключевым словам, контексту. В рамках данного учебно-практического пособия описать все особенности такого поиска не представляется возможным, отметим только то, что подобная работа требует от помощника судьи четкого представления о системе законодательства в Российской Федерации, соотношении нормативных актов по юридической силе, знания правил о действии нормативных актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Кроме того, при выполнении данных поручений следует внимательно ознакомиться с материалами дела и уяснить, какими нормами права руководствовались сами лица, участвующие в деле. Особое значение это имеет при рассмотрении дел об обжаловании ненормативных правовых актов органов власти и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку по данным категориям дел в обязательном порядке подлежат проверке правовые основания для принятия оспариваемых актов и решений.

Также нужно иметь в виду, что проверка правильности применения нормы права предполагает в том числе и применение нормы в соответствующей спорным правоотношениям редакции. Поэтому следует проверить, когда соответствующая норма вступила в действие, а если в спорную норму вносились изменения, то с какого момента данная норма в новой редакции начала действовать. При этом также необходимо определять применимую норму с учетом правил об обратной силе закона и правил о запрете обратной силы закона. Например, при рассмотрении дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности, если установлено изменение закона, которым ответственность смягчена или устранена, подлежит применению новая норма, то есть закон имеет обратную силу (часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ).

При подборке судебной практики помощнику судьи следует иметь в виду, что, прежде чем приступать к поиску, следует определить, какая основная проблема, связанная с доказыванием и применением права, присутствует в настоящем деле. После этого можно начинать поиск, в противном случае может оказаться, что потрачено время на пустую, ненужную работу. Поэтому при наличии сомнений в правильности понимания задачи следует исходить из доводов сторон и из указаний судьи. С учетом обязательности правовых позиций КС РФ и ВАС РФ подборку судебной практики следует начинать именно с их судебных актов.

Если помощнику судьи поручается проработка вопросов, связанных с доказательствами по делу, то необходимо иметь в виду следующее.

Поскольку по рассматриваемым категориям дел, как правило, речь идет об актах ненормативного характера и действиях органов и должностных лиц, то их последующая проверка на предмет законности и обоснованности осуществляется по двум направлениям: с точки зрения соблюдения процедуры и с точки зрения соответствия нормам права по содержанию.

Законность процедуры принятия акта или совершения действий включает в себя проверку наличия полномочий у органа или должностного лица на принятие акта или совершение действия, порядка принятия акта или совершения действия, соблюдение формы документов. Соответственно следует определить нормативно-правовые акты, регулирующие данные вопросы, проверить указанные обстоятельства по имеющимся материалам дела, а в случае отсутствия доказательств определить, какие документы для проверки данных обстоятельств необходимо представить. Причем необходимо иметь в виду, что, в соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). Следовательно, в отсутствие необходимых документов бремя по их предоставлению возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.

Проверка законности и обоснованности акта или действия по их содержанию может потребовать предложения органу или должностному лицу представить материалы соответствующего дела, ведущегося в данном органе (регистрационное дело, материалы административного дела и т.п.), в том числе, при наличии соответствующих доводов другой стороны, в оригинале, если имеются сомнения в тождественности копий документов, наличии неоговоренных исправлений и т.п.

Достаточно часто судьями дается поручение помощнику о подготовке проекта судебного акта, выносимого по результатам рассмотрения дела по существу. При подготовке проекта, помимо рекомендаций, изложенных в параграфе 2.4, нужно иметь в виду, что АПК РФ предъявляются к решениям по делам рассматриваемых категорий специальные требования (статьи 201, 206, 211, 216 АПК РФ). Следовательно, данные особенности должны быть учтены. При написании установочной и описательной части судебного акта следует правильно указывать наименование сторон, в том числе наименования органа власти и наименования должности. Также в проекте судебного акта следует последовательно, в хронологическом порядке изложить обстоятельства дела с правильным указанием реквизитов (дата, номер, наименование) документов, принимавшихся органом или должностным лицом. Если в судебном порядке обжалуется только часть какого-либо акта, то при написании проекта судебного акта обязательно следует точно отразить, в какой части осуществляется обжалование. Поскольку АПК РФ предполагает, что акты и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц оспариваются в арбитражный суд, то в судебном акте обязательно должно найти отражение то, по каким причинам лицо полагает, что его права и законные интересы нарушаются.

В рамках данного параграфа затронуты только некоторые аспекты деятельности помощника по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Эти дела разнообразны, каждая их категория имеет свои особенности, которые более подробно будут рассмотрены в последующих изданиях настоящего пособия.

Н.В.Клочкова,

председатель первого судебного состава

Четвертого арбитражного апелляционного суда