Глава 17 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗОН

ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ И ЗОН ЭКОЛОГИЧЕСКОГО БЕДСТВИЯ

План

17.1.Понятие экологической безопасности.

17.2.Чрезвычайные экологические ситуации и их правовое регулирование.

17.3.Экологические бедствия и их правовое регулирование.

17.1. Понятие экологической безопасности

Впервые понятие «экологическая безопасность» употреблено в ст. 85 закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»1 в перечне объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека. Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и законодательстве данное понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на производственное объединение «Маяк») либо катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия и т. п. Правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением института (раздела) экологического права, получившего название «право чрезвычайных ситуаций». Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от

1 Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 10. — Ст. 457.

213

негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т. п. Ныне понятие «экологическая безопасность» употребляется как в ряде законодательных актов, так и в работах юристов. Так, хотя в Уголовном кодексе РФ прямо не называется экологическая безопасность (угроза экологической безопасности) в числе признаков состава преступления, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характеризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравление земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отравление атмосферы. В ст. 358 Уголовного кодекса РФ предусматривается ответственность за экоцид, т. е. совершение действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Многие авторы включают экологическую безопасность населения и территорий в предмет (объект) экологического права (А. К. Голиченков), некоторые отрицают целесообразность этого (М. М. Бринчук). И. Ф. Панкратов считает, что состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от угроз, которые могут возникнуть в результате вредных природных и техногенных воздействий на нее, а также в результате экологических правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться как система мер по предотвращению и ликвидации последствий воздействия на окружающую среду вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф, загрязнения окружающей среды1.

Общее понятие безопасности и ее объектов сформулировано в законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»2. Безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся экологические интересы, сохранение качества окружающей среды как необходимого условия существования человека и человечества.

1См. об этом: Дубовик О. Л. Экологическое право : учеб. — М. : Проспект, 2011. — С. 579.

2Ведомости РФ. — 1992. — № 15. — Ст. 769; САПП РФ. — 1993. —

№52. — Ст. 5086.

214

В ст. 12 закона перечислены виды безопасности — экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая

ииные, а среди сил и средств обеспечения безопасности названы природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, служба ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.

Экологическая безопасность — состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных

ииных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний.

Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий. Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которой определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения.

17.2.Чрезвычайные экологические ситуации

иих правовое регулирование

Понятие «чрезвычайная экологическая ситуация» впервые было введено в ст. 58 закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения

215

в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Российское законодательство использует также ряд смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие», «стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и др.

Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными со- циально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями. В федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 в ст. 1 устанавливается, что чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного, природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Элементами чрезвычайной ситуации являются:

—наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной);

—последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные);

—необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий. Ситуация признается чрезвычайной, когда она приобретает новые черты и тенденции, характеризуется кризисностью положения.

Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным единичным и комплексным критериям:

—по источнику возникновения они делятся на внешние

ивнутренние, межнациональные конфликты, массовые беспо-

рядки, блокада отдельных местностей, стихийные бедствия,

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1994. — № 35. — Ст. 3648.

216

крупные аварии (ст. 4 закона РФ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»1);

—по своим последствиям — на вызвавшие необратимые, долговременные, временные, существенные последствия либо социально-политические, экономические, экологические и иные;

—степени остроты — на реальные и потенциальные, требующие введения чрезвычайного положения немедленно и без предупреждения либо с соблюдением более продолжительной процедуры;

—скорости развития — на ситуации взрывного характера, быстротекущие, вялотекущие;

—сфере проявления — на техногенные, экологические, природного происхождения, биогенного, зоогенного и фитогенного характера. Так, чрезвычайные ситуации экологического характера вызываются воздействием измененной в результате деятельности человека окружающей среды, состояния почв, недр, ландшафта и проявляются в просадках, оползнях, обвалах, массовой гибели рыбы, переполнении хранилищ промышленными и бытовыми отходами и др.

Биогенные и зоогенные чрезвычайные ситуации — это эпидемии, пандемии, инфекционные заболевания экзотическими или невыясненной этиологии болезнями, массовые отравления водой, продуктами питания, массовое появление животных — разносчиков опасных инфекций и т. п.

По своим масштабам они подразделяются на глобальные

илокальные, по происхождению — на природные и техногенные.

В зависимости от нескольких показателей, взятых комплексно (размеров ущерба, количества пострадавших, границ распространения поражающих факторов), чрезвычайные ситуации делятся на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тысячи минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) на день возникновения чрез-

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2001. — № 23. — Ст. 2277.

217

вычайной ситуации, а ее зона выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.

Кместной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10 человек, но не более 50, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района.

Ктерриториальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.

Крегиональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1 000 человек.

Кфедеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1 000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более двух субъектов РФ.

Ктрансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы РФ либо которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ (Положе-

ние о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 13 сентября 1996 г. № 10941).

В государственном докладе о состоянии окружающей среды

вРоссийской Федерации в 2005 г. приводятся данные о чрезвычайных ситуациях с наиболее значимыми негативными экологическими последствиями, произошедших в России. Состояние тех-

нической безопасности на предприятиях, производствах и объектах в настоящее время является неудовлетворительным2.

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 39. — Ст. 4563.

2 Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2004 году. — М., 2005. — С. 213.

218

Анализ статей гл. 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса РФ показывает, что возникновение и наличие чрезвычайной экологической ситуации имеют уголовно-право- вое значение в двух случаях: а) когда преступные действия привели к возникновению и развитию такой ситуации; б) когда преступление совершено в зоне чрезвычайной экологической ситуации, объявленной указом Президента РФ в установленном законом порядке с учетом заключения Госкомэкологии РФ (сейчас — Министерство природных ресурсов и экологии РФ). Практически любое преступление, влекущее наступление тяжких последствий, например существенное изменение радиоактивного фона, массовую гибель животных, отравление источников водоснабжения и другое, может привести к обострению кризиса и быстрому развитию чрезвычайной экологической ситуации. Во многих статьях прямо указано в качестве квалифицирующего признака совершение преступления в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ст. 247, 250, 254) или обязательного признака объективной стороны — места совершения деяния (ст. 256 и 258).

17.3.Экологические бедствия

иих правовое регулирование

Понятие «экологическое бедствие» введено в ст. 59 закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры

ифауны.

Взоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция хозяйственных объектов, суще-

219

ственно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.

Экологические бедствия, как и чрезвычайные экологические ситуации, могут быть природного и техногенного происхождения. Стихийные бедствия — это землетрясения, извержения вулканов, ураганы (шквалы, смерчи), ливневые дожди, сопровождающиеся, как правило, усилением скорости ветра, в результате чего происходит подъем уровня воды в реках, затопление населенных пунктов, расположенных по берегам рек, скотомогильников, мест хранения пестицидов, топлива и другого с последующим смывом в водные источники и значительным загрязнением вод, а также оползни, лесные пожары, наводнения и т. д..

Экологические бедствия техногенного характера могут быть результатами крупных аварий (например, на нефтепроводах), масштабного загрязнения окружающей среды и т. п. Наиболее известны экологические бедствия в результате аварий на предприятиях, связанных с атомной энергетикой (авария в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» со сбросом радиоактивных отходов в р. Теча и загрязнением значительных территорий, авария на Чернобыльской АЭС), ядерных испытаний (на Семипалатинском полигоне, Новой Земле) и др.

В законе РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 18 июня 1992 г.)1 устанавливается правовой статус населения и территорий в зоне экологического бедствия, права государственных органов, граждан, в частности, выделяет по ряду показателей (загрязнение цезием — 137, стронцием — 90, плутонием — 239, 240, ландшафтных и геохимических особенностей почв и т. д.) различные участки территории, объявляемые соответственно: зоной отчуждения, зоной отселения, зоной проживания с правом на отселение, зоной проживания с льготным социальноэкономическим статусом, границы которых пересматривают-

1 Ведомости РФ. —1992. — № 32. — Ст. 1861.

220

ся Правительством РФ не реже одного раза в три года с учетом изменения радиационной обстановки и других факторов.

В настоящее время реализуется федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года» 1, утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637. В ее структуре осуществляются подпрограммы «Преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС», «Преодоление последствий аварий на производственном объединении “Маяк”», «Преодоление последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой в федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», — ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:

—лицензирование деятельности в области промышленной безопасности;

—определение требований к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте;

— определение требований промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;

—определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте;

—экспертиза промышленной безопасности;

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2001. — № 39. — Ст. 3769.

221

—разработка декларации промышленной безопасности;

—обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

—осуществление надзора в области промышленной безопасности;

—осуществление производственного контроля на объекте;

—применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности.

Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопасности, наводнений и т. п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В некоторой мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений

иих защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природно-

го характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено в ст. 47 Градостроительного кодекса РФ1.

В связи со слабостью правового регулирования отношений по поводу стихийных бедствий в федеральном законе о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера актуальной является задача принятия специального федерального закона «О стихийных бедствиях». Этот закон должен всесторонне регулировать отношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации и возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был подготовлен по заказу МЧС России

в 2000 г. М. М. Бринчуком совместно с профессором Б. Н. Порфирьевым2. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

1Градостроительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 1 (ч. 1). — Ст. 16.

2См.: Бринчук М. М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности : сб. статей. — М., 2002. — С. 7–29.

222

Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления в федеральном законе «Об охране окружающей среды», как и их правовой режим в целом, не урегулирован.

Выводы

Отмечая некоторый прогресс в развитии правового регулирования предупреждения экологически опасных ситуаций и действий в этих ситуациях в отдельных сферах — в промышленности, при строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, — отметим, что пока не создан правовой механизм обеспечения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения; подземных объектов; транспортной системы.

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедствий, в регулировании управления в данной сфере.

Исходя из общественной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных ситуаций, в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе всесторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф.

В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплуатации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию стихийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

Контрольные вопросы и задания

1.Что понимается под экологической безопасностью?

2.Назовите элементы чрезвычайной ситуации.

3.В чем отличие зон экологического бедствия от зон чрезвычайной экологической ситуации?

223

Библиографический список

Основная литература

1.Бринчук, М. М. Экологическое право / М. М. Бринчук. — М. : Юристъ, 1998. — С. 556–576.

2.Крассов, О. И. Экологическое право : учеб. / О. И. Крассов. — М. : Дело, 2001. — С. 619–650.

Дополнительная литература

1.Бринчук, М. М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория / М. М. Бринчук // Гос-во и право. — 2008. —

№9. — С. 30–42.

2.Сагитов, С. М. Проблемы исполнения отдельных юридических процедур, опосредующих привлечение к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей среде / С. М. Сагитов // Арбитр. и гражд. процесс. — 2008. — № 3. — С. 28–32.

3.Тимофеев, Л. А. Экологическая безопасность Российской Федерации: вопросы теории и практики правового обеспечения / Л. А. Тимофеев // Правовая политика и правовая жизнь. — 2008. — № 2. —

С. 23–29.

4.Шейнин, Л. Б. Ландшафтные ограничения хозяйственной деятельности и полагающиеся за них компенсации / Л. Б. Шейнин // Журн. рос. права. — 2004. — № 1. — С. 42–51.

224