Глава 15 ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

План

15.1.Понятие атмосферного воздуха и его особенности как природного

объекта.

15.2.Особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха.

15.1.Понятие атмосферного воздуха

иего особенности как природного объекта

Объектом регулирования в рамках права окружающей среды является не воздух вообще, а атмосферный воздух. Атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. К атмосферному воздуху не относится также воздух, находящийся в компрессорах, баллонах и т. п. Отношения по поводу воздуха помещений и находящегося в емкостях регулируются санитарным, в том числе гражданским, жилищным законодательством. Критерием разграничения атмосферного воздуха и иного воздуха служит естественная связь с природной средой.

Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных элементов природы. Прежде всего он служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле. При характеристике особой важности воздуха в жизни человека подчеркивается, что человек может прожить без воздуха лишь несколько минут.

191

У атмосферного воздуха и атмосферы в целом имеется множество других экологически и социально полезных свойств. Он является проводником энергии Солнца, служит защитой от губительных космических излучений, образует основу климатических и погодных условий на Земле. В экономической деятельности общества атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Наконец, атмосфера — это среда для удаления газообразных и пылевидных отходов человеческой деятельности.

Особенностью правового режима охраны атмосферного воздуха является то, что в силу физических свойств он не может быть объектом права собственности, поскольку к нему не применимы традиционные полномочия собственника. Он не может быть индивидуализирован для того, чтобы стать объектом права собственности.

Не являясь собственником атмосферного воздуха, находящегося в конкретный момент над территорией государства, оно имеет на него суверенные права. Эти права вытекают из принадлежности государству его естественной природной среды. Любое государство в пределах своего воздушного пространства пользуется всеми правами территориального верховенства, государственного суверенитета, исключительным правом на использование атмосферы. В соответствии с Воздушным кодексом РФ1, Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ.

Под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем

(ст. 1).

Какова пространственная сфера действия законодательства об охране атмосферного воздуха? Она определяется пределами государственного суверенитета России над своим воздушным пространством. Охрана атмосферного воздуха должна обеспечиваться в пределах практически возможного использования

1 Воздушный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — № 12. —

Ст. 1383.

192

воздушного пространства или практического воздействия на состояние атмосферы. В определенной мере граница действия законодательства определяется возможным высотным пределом, который достигают самолеты или иные летающие устройства. Однако известно, что вредное воздействие на состояние озонового слоя Земли оказывается при эксплуатации озоноразрушающих веществ на объектах, расположенных на земле.

Как никакой другой природный ресурс, атмосферный воздух, «не признающий» никаких политических границ, образует единую в глобальном масштабе среду жизни.

15.2. Особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха

Если в отношении таких природных объектов, как земля, недра, воды, животный мир, предмет правового регулирования включает регулирование использования и охраны, то регулирование использования атмосферного воздуха в федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» не предусматривается. В предшествующем законе РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха»1 установлены некоторые требования по регулированию потребления атмосферного воздуха для промышленных и иных народно-хозяй- ственных нужд.

Хотя на практике не устанавливаются особые ограничения на забор воздуха для технологических нужд, как природный ресурс атмосферный воздух эксплуатируется весьма интенсивно. Например, современный реактивный лайнер при перелете из Европы в Америку за 8 ч полета потребляет столько кислорода, сколько за это же время могут выделить 25 тыс. га леса. Воздух является необходимым элементом производственных процессов и иной хозяйственной деятельности человека.

Наряду с федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране атмо-

1 Ведомости ВС РСФСР. — 1982. — № 29. — Ст. 1027.

193

сферного воздуха регулируются в Законе об охране окружающей среды, федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и других нормативных актах.

Поскольку в процессе антропогенной деятельности на состояние атмосферного воздуха оказываются химические, физические и биологические воздействия, в законодательстве регулируются соответствующие отношения по его охране. Причем такие воздействия на состояние окружающей среды, как физические (шум, электромагнитные), регулируются преимущественно именно в рамках воздухоохранительного права.

Основными правовыми средствами охраны атмосферного воздуха являются:

—программы по охране атмосферного воздуха;

—нормирование качества атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со стороны отдельных источников;

—регулирование размещения источников вредных воздействий на атмосферу;

—экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы;

—разрешительный порядок вредных воздействий на состояние атмосферного воздуха;

—государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ;

—государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников;

—инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников;

—мониторинг атмосферного воздуха;

—государственный, производственный и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха;

—экономический механизм охраны атмосферного воздуха;

—ответственность за нарушение законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха.

В федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» установлен ряд специфических мер по охране этого природного ресурса. Специфически регулируется,

194

(ст. 11). В целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него. При этом под гигиеническим нормативом качества атмосферного воздуха понимается критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека. Экологический норматив качества атмосферного воздуха — критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ

ватмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду.

Выделение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха — одна из новаций в федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и экологическом законодательстве в целом. В какой мере она обоснованна? Загрязняющие вещества, выбрасываемые предприятиями или транспортными средствами в атмосферу, одновременно оказывают вредное воздействие на человека и иные объекты,

вчастности растительный и животный мир. Это обстоятельство лишает смысла раздельного нормирования качества атмосферного воздуха применительно к интересам охраны здоровья человека и растительного и животного мира. Цели такого нормирования вполне достигаются посредством установления научно обоснованных экологических нормативов качества атмосферного воздуха. Именно это обстоятельство имелось в виду при подготовке закона РФ от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», который предусмотрел единые нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосфере в интересах охраны здоровья человека и окружающей среды.

Вконтексте нормирования охраны атмосферного воздуха к специфическим относится требование об установлении технических нормативов выбросов загрязняющих веществ и нормати-

195

вов предельно допустимых выбросов. Технический норматив выброса — норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели. Технические нормативы выбросов устанавливает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха или другой специально уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха для стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух отдельных видов, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Нормативы предельно допустимого выброса загрязняющих веществ в атмосферу устанавливаются для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов. Такие нормативы устанавливаются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В случае невозможности соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны ат-

196

мосферного воздуха могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.

Новой мерой по охране атмосферного воздуха является сертификация. Производство и использование топлива, а также производство и использование технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок на территории РФ допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие требованиям охраны атмосферного воздуха.

Взаконодательстве предусмотрены мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий.

При изменении состояния атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры по защите населения в соответствии с законодательством РФ о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Взаконодательстве РФ предусматривается ряд запретительных мер, связанных с охраной атмосферного воздуха. В частности, запрещается:

197

—выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей природной среды не установлена;

—внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха;

—проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда жи-

вотных, наступлению необратимых последствий для людей

иокружающей природной среды;

—размещение и эксплуатация объектов хозяйственной

ииной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов

исредств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

—производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов.

Такие запреты на практике далеко не всегда соблюдаются. Даже вновь вводимые в эксплуатацию предприятия, как правило, не обеспечивают соблюдения установленных требований. Они функционируют на основе временно согласованных нормативов выбросов загрязняющих веществ, т. е. допускается заведомое нарушение нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере.

Выводы

Российское законодательство соответствует выработанным международным сообществом подходам к охране атмосферного воздуха и базируется на принципах приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для

198

жизни, труда и отдыха, недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды, обязательности государственного регулирования выбросов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, гласности, полноты и достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха и его загрязнении и др.

Контрольные вопросы и задания

1.Дайте юридическое определение понятия «атмосферный воздух».

2.Назовите основные правовые средства охраны атмосферного воздуха.

3.Назовите источники загрязнения атмосферы.

4.Каковы последствия загрязнения атмосферы?

5.Каково правовое значение нормативов вредных воздействий на атмосферный воздух?

6.Используя источники литературы, определите, каково значение озонового слоя для целостности экосистем, жизни на планете? Каковы основные причины разрушения озонового щита Земли?

7.Как осуществляется государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законом «Об охране атмосферного воздуха»?

8.В соответствии с законом «Об охране атмосферного воздуха» выделите виды ответственности и дайте их характеристику.

Библиографический список

Основная литература

1.Бринчук, М. М. Экологическое право / М. М. Бринчук. — М. :

Юристъ, 1998. — С. 547–558.

2.Ерофеев, Б. В. Экологическое право России : учеб. / Б. Ф. Ерофеев. — М. : Юриспруденция, 1999. — С. 295–309.

3.Крассов, О. И. Экологическое право : учеб. / О. И. Крассов. —

М. : Дело, 2001. — С. 680–750.

199